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Datos del documento
  • Tipo de documento Dictamen

  • Fecha del documento 18/12/2014

  • Número del documento 026/2014

  • Número de control 15205083

  • Organismo emisor Consejo de Garantías Estatutarias

    CVE CVE-DOGC-B-15205083-2015

Datos del DOGC
  • Número 6925

  • Fecha 31/07/2015

  • Sección DISPOSICIONES

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DICTAMEN 26/2014, de 18 de diciembre, sobre la Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia.


El Consell de Garanties Estatutàries, con la asistencia del presidente Joan Egea Fernàndez, del vicepresidente Pere Jover Presa, de los consejeros Eliseo Aja, Marc Carrillo y Jaume Vernet Llobet, del consejero secretario Àlex Bas Vilafranca, y de los consejeros Francesc de Paula Caminal Badia, Joan Ridao Martín y Carles Jaume Fernández, ha acordado emitir el siguiente

 

DICTAMEN

Solicitado por el Gobierno de la Generalitat y por más de una décima parte de los diputados del Parlamento de Cataluña, sobre la Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia (BOE núm. 252, de 17 de octubre de 2014).

 

ANTECEDENTES

1. El día 19 de noviembre de 2014 tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatutàries un escrito de la vicepresidenta del Gobierno, de 18 de noviembre (Reg. núm. 4441), por el que, en cumplimiento de lo que prevén los artículos 16.2.a y 31.1 de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries, se comunicaba al Consell el Acuerdo del Gobierno de la Generalitat, de 18 de noviembre de 2014, de solicitud de emisión de dictamen sobre la conformidad con la Constitución española y el Estatuto de autonomía de Cataluña de los artículos 4, 5, 6, 7.2, 59.3, 63.3, 64.3, 71, 72, 73, 92.3 y .4, 98.5, 101, 102, 114 (apdos. seis, siete, doce, diecisiete y dieciocho), 116.dos, 117.dos y 124, y de las disposiciones adicional vigesimocuarta y finales primera y segunda (apdos. 1, 3, 4, 6 y 7) de la Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia.

El órgano solicitante pide de este Consell el dictamen, que tiene carácter preceptivo según el artículo 76.3 EAC, para el caso que se acuerde interponer un recurso de inconstitucionalidad.

2. El Consell de Garanties Estatutàries, en la sesión del día 20 de noviembre de 2014, tras examinar la legitimación y el contenido de la solicitud, la admitió a trámite y se declaró competente para emitir el dictamen correspondiente, de acuerdo con el artículo 24.2 de su Ley reguladora. A continuación, de acuerdo con el artículo 32 del Reglamento de organización y funcionamiento del Consell, se consideró conveniente designar una ponencia conjunta para la elaboración del Dictamen. Se designaron coponentes del Dictamen sobre la Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia, al presidente señor Joan Egea Fernàndez, al consejero secretario señor Àlex Bas y Vilafranca, dado que el consejero señor Jaume Vernet Llobet estaba ausente por enfermedad, y al vicepresidente señor Pere Jover Presa.

3. En la misma sesión, de acuerdo con el artículo 25, apartado 5, de la Ley 2/2009, el Consell acordó dirigirse al Gobierno con el fin de solicitarle la información y la documentación complementarias de que dispusiera con relación a la materia sometida a dictamen.

4. El día 2 de diciembre de 2014 tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatutàries un escrito de la presidenta del Parlamento de Cataluña (Reg. núm. 4476) en que se comunicaba al Consell el acuerdo de la Mesa del Parlamento, del mismo día 2 de diciembre, en el que, según lo previsto en los artículos 16.2.a y 23.f de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries, se admitió a trámite la solicitud de dictamen presentada el 28 de noviembre de 2014 por más de una décima parte de los diputados, del Grupo Parlamentario de Esquerra Republicana de Catalunya, sobre la Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia, con respecto al contenido de los preceptos siguientes: artículos 4, 5, 6, 7.2, 59, 63.3, 64.3, 71, 72, 73, 92.3 y .4, 98.5, 101, 102, 114 (apdos. seis, siete, doce, diecisiete y dieciocho), 116.2, 117.2 y 124, y las disposiciones adicionales decimonovena a vigesimocuarta y finales primera y segunda.

Los solicitantes piden de este Consell el dictamen, visto su carácter preceptivo según el artículo 76.3 EAC, para el caso que se acuerde interponer un recurso de inconstitucionalidad por parte del Parlamento de Cataluña.

El Consell de Garanties Estatutàries, en la sesión del día 4 de diciembre de 2014, tras examinar la legitimación y el contenido de la solicitud de dictamen, la admitió a trámite y se declaró competente para emitir el dictamen correspondiente.

5. En la misma sesión, según establecen los artículos 19.2 de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries, y 31 del Reglamento de organización y funcionamiento del Consell, y en vista de que ambas solicitudes tienen objetos sustancialmente conexos que justifican la unidad de tramitación y decisión, ya que recaen sobre la misma norma legal y coinciden en gran parte de las disposiciones cuestionadas, se acordó abrir el trámite de audiencia para que los solicitantes formularan las alegaciones que consideraran oportunas sobre la posibilidad de acumulación, por parte del Consell, de los dos procedimientos de dictamen.

Asimismo, en aplicación del artículo 25, apartados 4 y 5, de su Ley reguladora, el Consell acordó dirigirse a los solicitantes, al Parlamento, a todos los grupos parlamentarios y también al Gobierno, con el fin de solicitarles la información y la documentación complementarias de que dispusieran sobre la norma sometida a dictamen.

6. En fecha 4 de diciembre de 2014 se recibió en el Registro del Consell (Reg. núm. 4484) un escrito de la vicepresidenta del Gobierno de la Generalitat, que adjuntaba, entre otros, los documentos siguientes:

- Informe jurídico preliminar en relación con el Anteproyecto de ley de empleo de Cataluña y del Servicio de Empleo de Cataluña, elaborado por la Secretaría de Empleo y Relaciones Laborales del Departamento de Empresa y Empleo, de 5 de junio de 2014

- Informe jurídico final en relación con el Anteproyecto de ley de ordenación del sistema de empleo y del Servicio de Empleo de Cataluña, elaborado por la Secretaría de Empleo y Relaciones Laborales del Departamento de Empresa y Empleo, de 1 de septiembre de 2014

- Informe núm. 89/14, en relación con el impuesto sobre los depósitos en entidades de crédito (IDEC) y posibles argumentos de inconstitucionalidad contra el artículo 124 del Real decreto-ley 8/2014, de 4 de julio, elaborado por la Dirección General de Tributos y Juego del Departamento de Economía y Conocimiento, de 14 de noviembre de 2014

- Análisis competencial de la Ley 18/2014, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia, en materia de energía y minas, elaborado por la Dirección General de Energía, Minas y Seguridad Industrial del Departamento de Empresa y Empleo, de 27 de noviembre de 2014

7. En la sesión del día 11 de diciembre de 2014, una vez transcurrido el plazo para llevar a cabo el trámite de audiencia, el Consell acordó acumular la solicitud de dictamen presentada por más de una décima parte de los diputados del Parlamento de Cataluña, del Grupo Parlamentario de Esquerra Republicana de Catalunya, a la solicitud presentada por el Gobierno de la Generalitat, y que el presidente señor Joan Egea, el vicepresidente señor Pere Jover y el consejero secretario señor Àlex Bas, coponentes para la primera solicitud, asuman también la ponencia de la segunda, con los plazos de elaboración del dictamen y el calendario de debates previstos inicialmente para el dictamen de la primera solicitud.

8. Finalmente, tras las correspondientes sesiones de deliberación, se fijó como fecha para la votación y para la aprobación del Dictamen el día 18 de diciembre de 2014.

 

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Primero. El objeto del Dictamen

1. Como se ha indicado en los antecedentes, se solicita de este Consell su opinión consultiva sobre la Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia (en lo sucesivo, Ley 18/2014). Examinadas en conjunto las dos solicitudes, se nos pide que nos pronunciemos respecto de los artículos 4, 5, 6, 7.2, 59, 63.3, 64.3, 71, 72, 73, 92.3 y .4, 98.5, 101, 102, 114 (apartados seis, siete, doce, diecisiete y dieciocho), 116.dos, 117.dos y 124, de las disposiciones adicionales decimonovena a vigesimocuarta y de las disposiciones finales primera y segunda.

2. Con el fin de enmarcar convenientemente el tema a tratar, expondremos ahora de manera breve el contenido general de la Ley 18/2014, obviando de momento la explicación de los preceptos solicitados, su contexto normativo y las alegaciones del Gobierno y de los diputados con respecto a sus dudas de constitucionalidad y de estatutariedad, que se expondrán posteriormente, al tratar la adecuación al marco constitucional y estatutario de cada una de estas disposiciones.

La Ley 18/2014 fue aprobada por el pleno del Senado el día 1 de octubre de 2014, sin introducir variaciones en el texto enviado por el Congreso de los Diputados (BOCG, Senado, núm. 411, de 6 de octubre de 2014), que reproducía, casi sin modificaciones de contenido, el Real decreto-ley 8/2014, de 4 de julio, del mismo título (RDL 8/2014).

La Ley objeto de dictamen se compone de 124 artículos —estructurados en cinco títulos—, veintisiete disposiciones adicionales, doce transitorias, una derogatoria y cinco finales, y doce anexos. El título I (art. 1 a 15) contiene medidas de impulso de la actividad económica, entre las que se encuentran las de financiación de la actividad económica (cap. I, art. 1 a 3), las relativas al comercio minorista y la unidad de mercado (cap. II, art. 4 a 8) y las referentes a los límites a las tasas de intercambio en operaciones de pago con tarjeta (cap. III, art. 9 a 15). El título II (art. 16 a 56) se intitula «Infraestructuras y transporte» y trata de la aviación civil (cap. I, art. 16 a 55) y la mejora de la competitividad en el sector portuario y el incremento de la inversión privada en infraestructuras portuarias (cap. II, art. 56). El título III (art. 57 a 86) establece medidas urgentes en materia energética, en los ámbitos siguientes: gases licuados del petróleo (cap. I, art. 57 y 58), sostenibilidad económica del sistema de gas natural (cap. II, art. 59 a 66), otras medidas en el ámbito del sector de hidrocarburos y minas (cap. III, art. 67 y 68) y medidas en materia de eficiencia energética (cap. IV, art. 69 a 86). El título IV (art. 87 a 121) está dedicado a las medidas de fomento de la empleabilidad y la ocupación, entre las cuales, la implantación del Sistema Nacional de Garantía Juvenil (cap. I, art. 87 a 113), medidas en materia de políticas activas de empleo (cap. II, art. 114 y 115), modificaciones en materia de empresas de trabajo temporal y agencias de colocación (cap. III, art. 116 a 119) y otras medidas en el ámbito de la economía social y del autoempleo (cap. IV, art. 120 y 121). Finalmente, el título V (art. 122 a 124), que lleva por rúbrica «Medidas fiscales», reforma diversas leyes tributarias.

Según su preámbulo, esta Ley avanza algunas medidas de la reforma fiscal y «tiene tres ejes fundamentales: el primero, fomentar la competitividad y el funcionamiento eficiente de los mercados; el segundo, mejorar el acceso a la financiación, y, el tercero, fomentar la empleabilidad y la ocupación», con el objetivo de favorecer la recuperación económica.

3. Con el fin de dar respuesta a las dudas planteadas por las solicitudes, en los fundamentos jurídicos siguientes estudiaremos, por separado, el marco constitucional y estatutario en los diversos ámbitos materiales de la Ley 18/2014 que se encuentran afectados y su aplicación a los preceptos solicitados: en el fundamento jurídico segundo, comercio minorista (art. 4 a 7.2); en el fundamento jurídico tercero, energía y minas (art. 59, 63.3, 64.3 y 71 a 73); en el fundamento jurídico cuarto, trabajo y políticas de empleo (art. 92.3 y 4, 98.5, 101, 102, 114 —apdos. seis, siete, doce, diecisiete y dieciocho—, 116.dos y 117.dos); en el fundamento jurídico quinto, el impuesto sobre los depósitos en las entidades de crédito (art. 124) y, en el fundamento jurídico sexto, el Registro Civil (las disposiciones adicionales decimonovena a vigesimocuarta). Las disposiciones finales primeras y segundas, que afectan a diversas materias, se estudiarán donde corresponda en cada caso.

 

Segundo. Examen de los preceptos solicitados de la Ley 18/2014, relativos al comercio minorista

1. Tal como acabamos de indicar en el fundamento jurídico anterior, iniciaremos el examen de los preceptos cuestionados abordando el análisis de los que se integran en el capítulo II «Comercio minorista y unidad de mercado», del título I, referido a las «Medidas de impulso de la actividad económica».

De acuerdo con las solicitudes recibidas, debemos pronunciarnos sobre los artículos 4, 5, 6 y 7.dos de la Ley mencionada. Para hacerlo, describiremos sintéticamente su contenido y, seguidamente, haremos una breve referencia al contexto normativo en el que se insertan.

Los artículos 4, 5 y 7.dos regulan las zonas de gran afluencia turística (en lo sucesivo, ZGAT) previstas en la Ley 1/2004, de 21 de diciembre, de horarios comerciales (LHC). Por su parte, el artículo 6 se refiere a los mecanismos de intervención administrativa sobre la apertura, el traslado o la ampliación de establecimientos comerciales, modificando el artículo 6 de la Ley 7/1996, de 15 de enero, de ordenación del comercio minorista (LOCM).

En concreto, el artículo 4, remitiéndose al anexo I de la misma Ley y a los municipios que en él se relacionan (un total de 10, ninguno de los cuales se encuentra ubicado en Cataluña), establece que estos son aptos para ser declarados, totalmente o parcialmente, zona de gran afluencia turística por las comunidades autónomas, de manera que si en el plazo de seis meses desde la aprobación del Real decreto-ley 8/2014 no se ha declarado ninguna ZGAT se entenderá como tal todo el término municipal y los comerciantes dispondrán de plena libertad para abrir los establecimientos durante todo el año.

El artículo 5 prevé esta misma consecuencia para el caso de los municipios que reúnen las previsiones establecidas por la disposición adicional undécima del Real decreto-ley 20/2012 (de acuerdo con su anexo son un total de 14, incluido el municipio de Barcelona) y respecto de los que, en el plazo de dos meses desde la entrada en vigor del Real decreto-ley 8/2014, las comunidades autónomas no hayan declarado al menos una ZGAT.

El artículo 6 modifica el artículo 6 LOCM, estableciendo, en lo relevante a los efectos del presente Dictamen, que la apertura, traslado o ampliación de los establecimientos comerciales podrán quedar sometidos a una única autorización, concedida por tiempo indefinido, cuando las infraestructuras necesarias para el ejercicio de la actividad sean susceptibles de generar daños al medio ambiente, al entorno urbano y al patrimonio histórico-artístico y estas consecuencias puedan salvaguardarse a través de una declaración responsable o una comunicación previa. Asimismo, se reduce a tres meses el plazo para la resolución de los procedimientos de otorgamiento de dicha autorización única, transcurridos los cuales debe entenderse estimada por silencio administrativo.

Por último, el artículo 7, apartado dos, modifica el apartado 5 del artículo 5 LHC, previendo una disminución del número de habitantes (de 200.000 a 100.000) y de pernoctaciones (de 1.000.000 a 600.000) que se considera que implican la declaración en el municipio de al menos una ZGAT y estableciendo las fuentes de las que deben extraerse los datos anteriores. En el caso de que en el plazo de seis meses desde la publicación de estos datos no se haya declarado ninguna ZGAT, debe entenderse como tal la totalidad del término municipal durante todo el año.

Por conexión con los artículos anteriores, también es objeto de solicitud la disposición final primera de la Ley 18/2014, en la medida en que el contenido de los preceptos sometidos a dictamen excede el ámbito de los títulos competenciales que se invocan y, en concreto, por la materia que nos ocupa, el artículo 149.1.13 CE, con respecto a los artículos 4, 5, 6 (en relación con los apartados 1 a 3 del artículo 6 LOCM), y 7.dos (apdos. 1 y 3 disp. final primera) y el mismo título competencial, al que se añade el artículo 149.1.18 CE, con respecto a los apartados 4 y 5 del artículo 6 LOCM (apdo. 2 disp. final primera).

Respecto al contexto normativo en el que se insertan los preceptos cuestionados, hay que recordar, en primer lugar, que forman parte de las «Medidas de impulso de la actividad económica» (título I) y, en concreto, se ubican en el capítulo II dedicado al «Comercio minorista y unidad de mercado».

Por una parte, respecto a los horarios comerciales y, más específicamente, en las zonas de gran afluencia turística, los artículos 4, 5 y 7 de la Ley objeto de dictamen forman parte, en palabras de su preámbulo, de una serie de medidas de carácter liberalizador en la distribución comercial, profundizando «en la liberalización de horarios, operada por el Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad» (apdo. III, párr. décimo) y «traen causa y persiguen como objetivos la mejora del empleo y de las ventas, el aumento de la capacidad productiva del país, el fomento de la inversión empresarial para mantener la apertura de los establecimientos, la dinamización del consumo privado y el volumen de negocio del sector» (apdo. III, párr. decimoséptimo).

En este sentido, la Ley estatal 1/2004, de 21 de diciembre, de horarios comerciales, fue modificada por el Real decreto-ley 20/2012, que, por lo que ahora interesa, reguló con carácter básico las ZGAT y las circunstancias en que estas podían ser declaradas por las comunidades autónomas a instancia de los ayuntamientos. Sobre la mencionada previsión, junto con otras del mismo Real decreto-ley, se pronunció este Consell en el DCGE 11/2012, de 22 de agosto y, con posterioridad, el Gobierno de la Generalitat interpuso el Recurso de inconstitucionalidad núm. 1983-2013, que fue admitido a trámite por el Tribunal Constitucional y que en la actualidad está pendiente de resolución. Finalmente, el Real decreto-ley 8/2014 dio una nueva redacción a estos preceptos, que ha adoptado, sin variaciones, la Ley 18/2014.

En cuanto a la normativa catalana, la regulación originaria de los horarios comerciales contenida en la Ley 8/2004, de 23 de diciembre, fue modificada por el Decreto-ley 4/2012, de 30 de octubre, que fue validado y se acordó tramitarlo como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia, aunque este trámite caducó por disolución del Parlamento. Sobre la mencionada norma, el presidente del Gobierno del Estado presentó el Recurso de inconstitucionalidad núm. 630-2013, que se encuentra también pendiente de resolución. Finalmente, el Decreto-ley fue derogado por la Ley 3/2014, de 19 de febrero, de horarios comerciales y de medidas para determinadas actividades de promoción. Esta Ley no ha sido tampoco inmune a la conflictividad constitucional y, recientemente, el presidente del Gobierno del Estado ha presentado el Recurso de inconstitucionalidad núm. 7067-2014, contra algunos de sus artículos, entre los que se encuentran, por lo que ahora interesa, los apartados 2 y 3 del artículo 3, relativos a la determinación de los municipios turísticos, por entender que los criterios que se establecen no se adecuan a la normativa estatal sobre ZGAT. El recurso ha sido admitido a trámite por el Tribunal Constitucional, con el efecto suspensivo de los preceptos recurridos previsto en el artículo 161.2 CE (BOE núm. 293, de 4 de diciembre de 2014).

Por otra parte, en relación con la instalación de establecimientos comerciales, la modificación llevada a cabo por el artículo 6 de la Ley dictaminada, según la redacción del preámbulo, tiene como objetivo la adecuación del artículo 6 LOCM a la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado (LGUM) además de «profundizar en el proceso de simplificación y racionalización de los procedimientos de autorización seguidos en el ámbito del comercio minorista» (apdo. III, párr. segundo del preámbulo).

La Ley 20/2013 mencionada se sitúa en un contexto normativo favorable a la libertad de establecimiento y de prestación de servicios constituido por la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior (DSMI) e incorporada al ordenamiento estatal por la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. En el ámbito concreto de la ordenación del comercio minorista la adaptación a la normativa comunitaria se llevó a cabo por la Ley 1/2010, de 1 de marzo, que, por lo que interesa a los efectos del Dictamen, dio nueva redacción al precepto que nos ocupa. Posteriormente, este fue modificado por el Real decreto-ley 8/2014, que, al tramitarse como proyecto de ley, ha adoptado la redacción actual contenida en la Ley 18/2014 objeto de dictamen.

Asimismo, la Ley 20/2013, de la que, como hemos dicho, trae causa la redacción actual del precepto, fue objeto del Dictamen del Consell núm. 5/2014, de 14 de febrero, y ha sido objeto del Recurso de inconstitucionalidad núm. 1411-2014 interpuesto por el Gobierno de la Generalitat, que, una vez admitido a trámite, se encuentra pendiente de resolución.

Respecto al ámbito de Cataluña, podemos mencionar una serie de antecedentes previos a la norma comunitaria constituidos por la Ley 18/2005, de 27 de diciembre, de equipamientos comerciales y los decretos 378/2006, de 10 de octubre, por el que se desarrolla, y 379/2006, de 10 de octubre, por el que se aprueba el Plan territorial sectorial de equipamientos comerciales, que fueron objeto de la STJUE de 24 de marzo de 2011. Sin embargo, hay que decir que la transposición de la Directiva se efectuó previamente a la regulación estatal mediante el Decreto-ley 1/2009, de 22 de diciembre, de ordenación de los equipamientos comerciales, que fue validado, y modificado parcialmente por la Ley 9/2011, de 29 de diciembre, de promoción de la actividad económica y que fueron objeto del Recurso de inconstitucionalidad núm. 5491-2012 que dio lugar a la STC 193/2013, de 21 de noviembre, a la que nos referiremos más adelante.

2. Una vez descrito el contenido y el contexto normativo en el que se sitúan los preceptos solicitados, debemos señalar que las dudas de constitucionalidad y de estatutariedad expresadas por el Gobierno de la Generalitat son de carácter competencial, ya que se fundamentan en la posible vulneración de las competencias de la Generalitat en materia de comercio interior (art. 121 EAC), y de planificación, ordenación y promoción de la actividad económica (art. 152 EAC). Por otra parte, se alega también la infracción del título competencial previsto en el artículo 159 EAC, relativo a la determinación de las normas de procedimiento administrativo que deriven de las particularidades del derecho sustantivo en Cataluña, infracción que, en este caso, la solicitud vincula solo al apartado 5 del artículo 6 de la Ley 18/2014.

En el mismo sentido de la vulneración competencial se expresa el escrito de petición de dictamen de los diputados solicitantes, en el que se sostiene que la determinación de las ZGAT por parte del Estado vulnera las competencias de la Generalitat en materia de comercio del artículo 121 EAC, contraviniendo, incluso, la jurisprudencia constitucional, con cita de la STC 88/2010, de 15 de noviembre.

3. Expuesto el contenido de los preceptos solicitados y las dudas de constitucionalidad y estatutariedad planteadas por el Gobierno y por los diputados del Parlamento, es necesario encuadrar los preceptos en el correspondiente título competencial, con el fin de proceder a su examen.

En la disposición final primera de la Ley 18/2014, el Estado invoca, como título competencial que le habilita para dictar los artículos 4, 5, 6 y 7, el correspondiente a las «bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica» (art. 149.1.13 CE). Además, según la misma disposición final, la nueva redacción que se da a los apartados 4 y 5 del artículo 6 LOCM se dicta también al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.18 CE, que atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre «procedimiento administrativo común». Por el contrario, las dos peticiones de dictamen sostienen que no encuentran amparo en los mencionados títulos competenciales, lo cual implica, como acabamos de ver, que consideren vulnerado el artículo 121 EAC, al cual el Gobierno añade los artículos 152 y 159 EAC.

De acuerdo con una consolidada jurisprudencia constitucional, es indudable que el régimen de los horarios comerciales pertenece a la materia «comercio interior» (por todas, STC 225/1993, de 8 de julio, FJ 2), que corresponde a las comunidades autónomas que la hayan asumido en su Estatuto. A partir de aquí, hay que tener presente que, como ya señalamos en nuestro DCGE 11/2012, de 22 de agosto (FJ 4), el comercio interior es una materia sobre la que puede incidir la legislación básica que pueda dictar el Estado al amparo del artículo 149.1.13 CE, dado que las medidas de fomento de la actividad económica establecidas mediante la libertad en la fijación de los horarios comerciales «justifican plenamente el ejercicio por los órganos estatales de su competencia de dirección u ordenación general de la economía» (STC 284/1993, de 30 de septiembre, FJ 4.B).

Lo mismo debe decirse de la regulación que la Ley dictaminada hace del régimen de apertura, traslado y ampliación de los establecimientos comerciales, en tanto que se trata de una submateria que de forma natural se integra en la materia «comercio», cuyo ámbito, como veremos más adelante, se identifica con bastante precisión en la letra d del artículo 121.1 EAC.

4. Una vez ha quedado determinado el encuadre competencial de los preceptos objeto de la solicitud que se integran en el capítulo II del título I de la Ley 18/2014 ahora, con el fin de poder emitir nuestra opinión sobre su adecuación a la Constitución y al Estatuto, hay que exponer de forma resumida el régimen competencial de estas materias.

A) Respecto a la regulación de los horarios comerciales, visto, como hemos dicho, que los artículos 4, 5 y 7 constituyen —en palabras del preámbulo de la Ley dictaminada— una profundización «en la liberalización de horarios, operada por el Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio», que consiste en diversas modificaciones destinadas a garantizar la consideración y motivación efectivas de las circunstancias que deben tenerse en cuenta para la determinación de las ZGAT, debemos remitirnos, necesariamente, a nuestro DCGE 11/2012 citado, donde nos pronunciamos, precisamente, sobre la determinación de los horarios para las ZGAT. Igualmente, deberemos tener presente el DCGE 20/2013, de 19 de diciembre, relativo también al régimen de horarios comerciales aunque, en este caso, se trataba de determinar la adecuación de una Proposición de ley catalana a las bases estatales.

Decíamos en el DCGE 11/2012, que el Estatuto vigente incorpora una competencia sobre «comercio y ferias» que incluye «la regulación de los horarios comerciales respetando su ejercicio el principio constitucional de unidad de mercado» (art. 121.1.c EAC). Recordábamos también que la Generalitat había aprobado diversas normas reguladoras de los horarios comerciales, a las que ahora hemos de añadir la Ley 3/2014, del 19 de febrero, de horarios comerciales y de medidas para determinadas actividades de promoción, que deroga la normativa anterior. Esta Ley regula, en el artículo 3, los criterios y el procedimiento para la determinación de un municipio como zona turística, precepto este que, en los apartados 2 y 3, como hemos avanzado, ha sido objeto recientemente de recurso de inconstitucionalidad por parte del Estado, por entender que los mencionados criterios no cumplen los mínimos que reconoce la normativa básica sobre ZGAT.

El comercio interior es una materia de competencia autonómica y el Estado, como hemos dicho, tan solo puede interferir a través de la competencia sobre las bases de una materia distinta de carácter transversal. Por ello en aquel Dictamen destacamos que el propio artículo 121 EAC expresa el carácter compartido de la competencia, en el sentido de que la regulación de la Generalitat está condicionada por el principio de unidad de mercado que, como es sabido, en el orden competencial se canaliza a través del título estatal que prevé el artículo 149.1.13 CE. Esto quiere decir que, como ha reconocido el Tribunal Constitucional, la competencia autonómica sobre comercio interior no excluye la del Estado para establecer las bases y la coordinación de este subsector al amparo del mencionado artículo 149.1.13 CE (por todas, STC 26/2012, de 1 de marzo, FJ 6).

Así, el alto Tribunal ha afirmado que la fijación de las bases de la regulación de los horarios comerciales constituye un aspecto particularmente relevante en la ordenación de la actividad comercial minorista, que es un sector de la economía nacional respeto del cual el Estado, con fundamento en el artículo 149.1.13 CE, puede establecer medidas básicas si así lo requiere la adecuada ordenación de la actividad económica (STC 88/2010, de 15 de noviembre, FJ 5). Ha concretado, también, que estas medidas pueden combinar un régimen que admita la limitación de horarios con otro que, como es el caso de las llamadas ZGAT, sea de plena libertad horaria. Este último, al constituir una «excepción al régimen general en materia de horarios comerciales, precisa de una decisión unitaria y homogénea para el conjunto del Estado, aun cuando la misma se haya formulado con carácter abierto, de forma que su plasmación concreta precisa de las decisiones que al efecto adopte la Comunidad Autónoma en cuanto titular de las competencias sobre comercio interior» (ibídem).

La mencionada jurisprudencia ha considerado, además, que los casos en que el Estado fija un régimen de plena libertad horaria constituyen una desregulación legal y que «es obvio que dicho precepto [el que establece dicha libertad] no requiere ulteriores desarrollos legislativos» (STC 225/1993, FJ 4; 284/1993, FJ 4 y 140/2011, de 14 de septiembre, FJ 4), lo cual no quiere decir —añade— que por esta razón se produzca un vaciamiento de la competencia autonómica. Esto, trasladado al régimen las zonas de gran afluencia turística, significa que la base estatal no puede agotar toda la normación ni monopolizar toda actuación pública, sino que debe limitarse a establecer la libertad horaria en dichas zonas, quedando a la determinación autonómica la decisión sobre el alcance geográfico y temporal (STC 88/2010 FJ 5, que reitera, entre otras, la STC 140/2011, de 14 de septiembre, FJ 3). Dicho en otras palabras, los criterios o los límites mínimos deben respetar las competencias autonómicas en el sentido de que no pueden ser «por su carácter de común denominador normativo, tan minuciosas o exhaustivas que no dejen espacio alguno a la competencias autonómicas en esta materia» (STC 26/2012, de 1 de marzo, FJ 7, citando la STC 88/2010, FJ 5, in fine).

En este sentido, el Consell, haciéndose eco de la jurisprudencia constitucional sobre el riesgo de que por esta vía se produzca un vaciamiento de la competencia autonómica, ha insistido en la necesidad de que el artículo 149.1.13 CE se interprete restrictivamente con el fin de evitar la vis expansiva (por todos, DCGE 18/2013, de 21 de noviembre, FJ 2.3). Ello significa, recordémoslo nuevamente, que la validez de la intervención del Estado en ámbitos de competencia exclusiva de las comunidades autónomas ex artículo 149.1.13 CE está sujeta al menos a dos requisitos: uno, «que se trate de una medida objetivamente de carácter económico» y no solo por su finalidad, y el otro, «que la mencionada medida tenga relevancia para la economía general» o, lo que es lo mismo, sea trascendente para la protección de los intereses económicos generales (STC 225/1993, FJ 4). Estos intereses, además, han de requerir una actuación unitaria en el conjunto del Estado (STC 225/1993, FJ 3.d, y STC 143/2012, de 2 de julio, FJ 3).

Pero el Tribunal Constitucional ha afirmado también (por todas, la más reciente STC 141/2014, de 11 de septiembre, FJ 5.C) que la incidencia del artículo 149.1.13 CE comprende tanto las líneas de actuación tendentes a alcanzar los objetivos de política económica global como sectorial —en el presente caso sería el del comercio— fijados por la Constitución, así como la adopción de las medidas precisas para garantizar su realización. De aquí no puede concluirse, sin embargo, que el referido título estatal pueda abarcar cualquier acción por el solo hecho de tener incidencia económica, sino que debe tratarse de «una incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general [...] pues, de no ser así, “se vaciaría de contenido una materia y un título competencial más específico”» (STC 124/2003, FJ 3 y 141/2014, FJ 5.D, entre muchas de otras). Es decir, el Estado no puede dictar siempre y con independencia de la finalidad las bases sobre horarios comerciales que decida, ya que para eso haría falta que tuviera competencia, al menos, sobre comercio, y está claro que no la tiene.

B) En lo que se refiere, específicamente, al régimen de apertura, traslado y ampliación de los establecimientos comerciales que, como hemos visto, se integra también en la materia «comercio», debemos decir que se identifica con la previsión que se contiene en el artículo 121.1.d EAC y que atribuye a la competencia exclusiva de la Generalitat «la regulación de los requisitos y del régimen de instalación, ampliación y cambio de actividad de los establecimientos.» Ello significa que le corresponde la potestad legislativa, reglamentaria y ejecutiva (art. 110 EAC) para poder fijar en aquellos ámbitos materiales políticas propias. Estas políticas pueden comprender la determinación del régimen de intervención administrativa en la materialización del uso comercial que considere más adecuado, así como los criterios de valoración para el otorgamiento de las licencias comerciales.

Todo esto, obviamente, en el marco del régimen legal de acceso a las actividades de servicios derivados de la Directiva 2006/123/CE y, en el orden constitucional, respetando las bases estatales que, en el ámbito de la ordenación general de la economía, puede establecer el Estado al amparo del artículo 149.1.13 CE, según ya ha quedado expuesto. En este punto, conviene retener, además, que es doctrina constitucional consolidada que la competencia del Estado sobre bases y planificación de la economía «no resulta desplazada ni eliminada por la normativa europea» (por todas, STC 193/2013, de 21 de noviembre, FJ 2).

De forma resumida, recordaremos solo que el Tribunal Constitucional, a partir del título «ordenación general de la economía», ha reconocido la competencia estatal para dictar normas básicas en el ámbito del régimen de instalación de los establecimientos comerciales. Se trata de una competencia que, queremos insistir nuevamente, ha de quedar circunscrita a aquellas facetas de la actividad comercial que pudieran tener incidencia en la actividad económica general, lo cual permite al Estado regular los principios o las reglas básicas de la licencia comercial vinculadas a aspectos económicos (STC 124/2003, de 9 de junio, FJ 3).

El Tribunal Constitucional, en la STC 193/2013, de 21 de noviembre, FJ 4, ha tenido ocasión de pronunciarse expresamente sobre el carácter materialmente básico de la regulación de la instalación de los establecimientos comerciales, a propósito del artículo 6 LOCM, que es el que aquí se cuestiona, pero en la redacción que le dio la Ley 1/2010, de 1 de marzo, que, por lo que ahora interesa, vinculaba la posibilidad de someterla a autorización cuando, de una manera clara e inequívoca, concurrieran razones imperiosas de interés general; después el apartado 2 añadía, en cuanto a los requisitos que podían establecerse para la instalación, que debían atender también a razones imperiosas de interés general que, en este caso, ilustraba con la fórmula «como la protección del medio ambiente y el entorno urbano, la ordenación del territorio y la conservación del patrimonio histórico y artístico».

Concretamente, siguiendo anteriores pronunciamientos (como la STC 26/2012, de 1 de marzo, FJ 5), consideró que la citada Ley estatal establecía, ex artículo 149.1.13 CE, unas previsiones básicas en materia económica que configuraban «un marco más flexible y transparente para el acceso y ejercicio de las actividades de servicios, estableciendo que deben de eliminarse todos aquellos regímenes de autorización que no estén justificados por una razón imperiosa de interés general a fin de asegurar que los controles administrativos previos para el ejercicio de una actividad, en este caso la comercial, no constituyan obstáculos indebidos para el acceso al mercado».

En este sentido, aquella misma Sentencia (FJ 7) —adoptando el criterio ejemplificativo que también utiliza la DSMI y, entonces, la reformada LOCM— enumera entre las razones imperiosas de interés general relacionadas con la distribución comercial: la protección del medio ambiente y del entorno urbano, la ordenación del territorio y la conservación del patrimonio histórico y artístico.

C) Por último, en lo que afecta al procedimiento administrativo vinculado ratione materiae al «comercio», conviene retener que, partiendo del hecho de que corresponde al Estado la competencia para dictar las bases del procedimiento administrativo común (art. 149.1.18 CE), las comunidades autónomas pueden fijar reglas especiales aplicables a la realización de cada tipo de actividad, ya que se trata de una competencia «conexa a las que, respectivamente, el Estado o las Comunidades Autónomas ostentan para la regulación del régimen sustantivo de cada actividad o servicio de la Administración» (STC 141/2014, de 11 de septiembre, FJ 5.D).

Así, la STC 141/2014, mencionada, aclara que el procedimiento común ha de limitarse a «la determinación de los principios o normas que, por un lado, definen la estructura general del iter procedimental que ha de seguirse para la realización de la actividad jurídica de la Administración y, por otro, prescriben la forma de elaboración, los requisitos de validez y eficacia, los modos de revisión y los medios de ejecución de los actos administrativos, incluyendo señaladamente las garantías generales de los particulares en el seno del procedimiento» (FJ 5.D, citando las SSTC 227/1988, de 29 de noviembre, FJ 32, y 130/2013, de 4 de junio, FJ 7).

En este mismo sentido se ha pronunciado el Consell en diversos dictámenes (entre otros, DCGE 17/2010, de 15 de julio, FJ 2 y 4; 13/2013, de 10 de octubre, FJ 3; 6/2014, de 14 de febrero, FJ 2.2, y, recientemente, DCGE 24/2014, de 27 de noviembre, FJ 3.1).

Para decirlo resumidamente, cuando la competencia legislativa sobre una materia ha sido atribuida a una comunidad autónoma, a esta le corresponde también dictar las normas de procedimiento administrativo destinadas a ejecutarla, aunque, en todo caso, deberá respetar las establecidas como básicas por la legislación del Estado.

D) Identificado el título competencial en el que se encuadran los preceptos solicitados, debemos descartar que les sea de aplicación el título contenido en el artículo 152 EAC, relativo a la planificación, la ordenación y la promoción de la actividad económica. Y ello porque, según ha establecido el Tribunal constitucional, «sin perjuicio de otras consideraciones posibles, la conformidad al bloque de constitucionalidad de las reglas que se dicen viciadas de incompetencia ha de ser siempre medida a la luz de las normas competenciales más directa y precisamente afectantes a la materia objeto de regulación» (STC 228/1993, de 9 julio, FJ 4). En nuestro caso, sin ningún tipo de duda, esta norma es el artículo 121 EAC.

Lo que acabamos de exponer resume la doctrina del Tribunal Constitucional, seguida por este Consell, sobre el régimen competencial en materia de horarios comerciales y el régimen de instalación de los establecimientos comerciales que habrá de servirnos de canon para apreciar la conformidad con la Constitución y el Estatuto de los preceptos relativos a estas materias contenidos en el capítulo II del título I de la Ley 18/2014.

5. Llegados a este punto, nos corresponde ahora dar respuesta a las dudas de constitucionalidad y estatutariedad que plantean las solicitudes. Por razones de unidad temática, examinaremos separadamente, por una parte, el grupo de preceptos que se refieren a los horarios comerciales (art. 4, 5 y 7.dos) y, por otra, el precepto relacionado con el régimen de apertura, traslado y ampliación de los establecimientos comerciales, es decir, el artículo 6.

A) Preceptos relativos a la materia horarios comerciales:

Aunque suponga una alteración del orden correlativo de los preceptos, iniciaremos el examen de este bloque normativo con el análisis del artículo 7.dos de la Ley 18/2014, dado que es el que, con la modificación que efectúa del artículo 5.5 LHC, contiene una regulación sustantiva sobre las ZGAT cuya aplicación concreta efectúan los artículos 4 y 5, y, por lo tanto, el pronunciamiento que hagamos sobre este artículo condicionará indefectiblemente el de los otros dos.

a) Como hemos indicado, el artículo 7.dos modifica el apartado 5 del artículo 5 LHC con el alcance siguiente: los municipios en los que debe declararse, al menos, una zona de gran afluencia turística, pasan de haber de tener más de 200.000 habitantes a más de 100.000, y de más de un millón de pernoctaciones a más de 600.000. Aparte de ello, añade que para la obtención de los datos estadísticos referidos a la población, las pernoctaciones y los cruceros, se considerarán fuentes las publicaciones del INE y de Puertos del Estado. Y concluye con un último párrafo en el que se establece que si en el plazo de seis meses desde la publicación de estos datos las comunidades autónomas no hubieran declarado ninguna ZGAT en los municipios que cumplan los requisitos indicados, se entenderá declarado como tal todo el término municipal durante todo el año.

Según el escrito de solicitud del Gobierno, este precepto, como también los artículos 4 y 5, que examinaremos después, incrementan el densísimo nivel de regulación estatal de las ZGAT que había introducido el Real decreto-ley 20/2012. Considera que contienen medidas complementarias de la precedente regulación de las ZGAT que, por su carácter de regulación acabada, aparte de vulnerar el artículo 152 EAC (cuya aplicación hemos descartado por haber sido desplazado por un título competencial más específico), no dejan el espacio normativo necesario para establecer la ordenación del comercio en Cataluña, al amparo de la competencia exclusiva que le otorga el artículo 121 EAC. Por todo ello, concluye que este elevadísimo grado de detalle en la regulación de los horarios comerciales desborda el ámbito de la competencia estatal ex artículo 149.1.13 CE.

En un sentido parecido se pronuncian los diputados del Parlamento en su escrito, donde tratan el artículo 7.dos conjuntamente con los artículos 4, 5 y 6, y sostienen que vulneran las competencias autonómicas porque excluyen el margen mínimo de apreciación de las comunidades autónomas para decidir su propia política de comercio respecto del régimen especial de horarios en las ZGAT. Así, dado que la Ley precisa de manera concreta cuáles son y establece que en caso de que no sean declaradas por las comunidades autónomas lo serán igualmente, se elimina cualquier margen cualitativo o sustantivo por parte de estas para la determinación de las ZGAT, en la medida en que la inmensa mayoría de municipios quedan preceptivamente incluidos en su ámbito de aplicación.

Sobre el régimen competencial que rige la declaración de ZGAT, como hemos visto, ya nos pronunciamos en el DCGE 11/2012, donde, precisamente, examinamos el apartado 5 del artículo 5 LHC en la redacción que le dio el artículo 27.tres del Real decreto-ley 20/2012, además del apartado 4 de aquel mismo artículo 5.

Afirmábamos, entonces, que el Tribunal Constitucional había considerado que la medida que declara la libertad horaria para los establecimientos situados en «zonas de gran afluencia turística» contenida en el artículo 5.1 LHC es norma básica dictada al amparo del artículo 149.1.13 CE (SSTC 88/2010, FJ 5; 140/2011, FJ 3, y 26/2012, FJ 9). Sin embargo, señalamos también que el propio Tribunal admitía la intervención de las comunidades autónomas al sostener que eso «no significa que se haya producido un desplazamiento absoluto de la competencia autonómica [...] por cuanto es a la propia Comunidad Autónoma a la que corresponde precisar las zonas en las que, por ser calificadas de gran afluencia turística, es aplicable la libertad horaria, por lo que la existencia de esta se vincula a las decisiones autonómicas relativas a la determinación de las zonas de su territorio que, a efectos comerciales, hayan de ser consideradas como tales zonas de gran afluencia turística» (STC 88/2010, FJ 5). Es decir, tal como entonces estaba configurada la base estatal, era claro que no se agotaba toda la normación «ni monopoliza toda la actuación pública sobre la materia, sino que se limita a establecer que la libertad horaria sobre esas zonas [...] se aplicará a todo tipo de establecimientos» (ibídem).

En aplicación de este criterio jurisprudencial resolvimos que los apartados 4 y 5 del artículo 5 LHC —en la redacción que le dio el Real decreto-ley 20/2012— no encontraban amparo en el artículo 149.1.13 CE e invadían las competencias de la Generalitat del articulo 121 EAC. Lo fundamentábamos en el hecho de que, aunque se atribuía a las comunidades autónomas, a propuesta de los ayuntamientos, la determinación de las ZGAT, quedaban privadas de un margen mínimo de apreciación para decidir su propia política de comercio respecto del régimen especial de horarios en dichas zonas.

Los argumentos que se contienen en el DCGE 11/2012, y que muy resumidamente acabamos de exponer, son aplicables directamente, como veremos acto seguido, al artículo 7.dos en la modificación que hace del artículo 5.5 LHC. Y esto es así porque la referida modificación consiste en una mera revisión a la baja de los indicadores que condicionan la declaración obligatoria de ZGAT, que se concreta en la reducción del umbral de población y en el de pernoctaciones que hasta ahora fijaba el mencionado artículo 5.5 LHC en la redacción que le dio entonces el reiteradamente citado Real decreto-ley 20/2012, precepto este que consideramos inconstitucional en el mencionado Dictamen. Así pues, se trata de una previsión que, en ningún caso, se puede estimar que constituya una norma autónoma e independiente dirigida a fijar un mínimo común (básico) en este ámbito, sino que, como veremos acto seguido, necesariamente debe interpretarse de manera integrada con el primer párrafo del apartado 4, ya que es el que fija las circunstancias que deben concurrir para la declaración de estas zonas.

En efecto, la modificación del primer párrafo del artículo 5.5 LHC mantiene, ampliándolo todavía más, el criterio añadido por el Real decreto-ley 20/2012, que completa la configuración jurídica del régimen de determinación de las ZGAT, y que consiste en la obligación de que la comunidad autónoma declare «en todo caso» (es decir, sin que sea necesaria propuesta del ayuntamiento correspondiente) al menos una ZGAT en los municipios que alcancen el nuevo número de habitantes, pernoctaciones y cruceristas que ahora se determina. En este sentido, dado que la declaración sigue estando sujeta a la aplicación de los «criterios previstos en el apartado anterior» (un apartado que, según acabamos de referir, consideramos inconstitucional en el mencionado DCGE 11/2012, FJ 4), forzosamente debemos trasladar aquí la misma argumentación que nos llevó a concluir que aquel listado de criterios era inconstitucional.

Esto es así porque el nuevo artículo 5.5 LHC no ha alterado en nada el altísimo nivel de profusión con que se recogen los criterios que permiten declarar una ZGAT y que implica que la Generalitat no disponga de margen para poder desarrollar normativamente la legislación estatal dictada como básica, impidiéndole, por lo tanto, establecer políticas propias en este ámbito.

Para decirlo resumidamente, de todo lo anterior resulta que el margen de actuación que constitucionalmente debe corresponder a la Generalitat para delimitar las ZGAT queda extremadamente limitado, ya que, una vez publicados los datos por el INE y por Puertos del Estado, no le queda otra opción que la de verificar si se cumplen los requisitos legalmente establecidos por la norma estatal, lo cual vulnera el artículo 121 EAC y no se ajusta a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional relativa a las ZGAT (SSTC 88/2010, FJ 5, y 140/2011, FJ 3).

A una conclusión idéntica debemos llegar con respecto a la nueva redacción que se da al segundo párrafo de este mismo artículo 5.5 LHC, ya que, al prever que la inactividad de las comunidades autónomas lleva a la declaración ex lege de ZGAT en todo el municipio, da efectividad a unos criterios de población, pernoctaciones y pasajeros de cruceros que hemos considerado inconstitucionales al analizar el primer párrafo.

En consecuencia el artículo 7.dos de la Ley 18/2014, en la modificación que efectúa del apartado 5 del artículo 5 LHC, vulnera las competencias de la Generalitat en materia de horarios comerciales (art. 121.1.c EAC) y no encuentra amparo en el artículo 149.1.13 CE.

b) El artículo 4 regula la declaración de zonas de gran afluencia turística en los municipios que reunieran, en el año 2013, los requisitos que prevé el artículo 5.5 LHC, en la redacción que le da el artículo 7.dos que acabamos de examinar, remitiéndose al anexo I que contiene un listado de 10 municipios que son aptos para ser declarados, total o parcialmente, ZGAT. Añade que si, en el plazo de seis meses desde la entrada en vigor del Real decreto-ley 8/2014, la comunidad autónoma competente no hubiera declarado ninguna ZGAT en estos municipios, se entenderá declarado como tal todo el término municipal durante todo el año.

La mera lectura del artículo 4 de la Ley 18/2014 pone de manifiesto que es una norma que se vincula directamente al artículo 5.5 LHC, que acabamos de examinar. En efecto, en su primer párrafo, el artículo 4 prevé la aplicación en unos determinados municipios (los detallados en el anexo I, entre los cuales no hay ninguno situado en Cataluña) de un régimen jurídico que fija otra norma (el mencionado artículo 5.5 LHC), de manera que depende directamente de esta. De hecho, así se deduce también de su tenor literal, ya que empieza afirmando que la regulación que contiene lo es «[A] los efectos de lo establecido en el artículo 5.5 de la Ley 1/2004», artículo este último que, en la redacción entonces vigente, consideramos inconstitucional en nuestro DCGE 11/2012, y hemos considerado también inconstitucional, por los mismos motivos, en la redacción que le da la Ley que estamos dictaminando.

Así, pues, en la medida en que el artículo 4, primer párrafo, de la Ley 18/2014 es una norma que constituye una aplicación directa de los criterios que se contienen en otra (art. 5.5 LHC) que hemos afirmado que infringía las competencias de la Generalitat en materia de horarios comerciales, debemos concluir que también se ve afectado por los mismos motivos de inconstitucionalidad.

A la misma conclusión de inconstitucionalidad debemos llegar respecto del segundo párrafo, que establece que, si en el plazo de seis meses desde que entró en vigor el Real decreto-ley 8/2014, las comunidades autónomas no hubieran declarado ninguna zona de influencia turística en los municipios que se enumeran en el anexo I, se entiende declarada como ZGAT la totalidad del municipio y, consiguientemente, que regirá la plena libertad horaria durante todo el año.

El efecto legal de considerar zona de influencia turística todo el municipio si la comunidad autónoma no hubiera declarado ninguno, constituye, necesariamente, una regla que complementa el apartado 5 del artículo 5 LHC, que ya hemos concluido que era inconstitucional sobre la base del elevado grado de detalle con el que se regulan las circunstancias que llevan a la declaración de ZGAT y, por lo tanto, que necesariamente ha de verse afectada por el mismo vicio de inconstitucionalidad y antiestatutariedad que este último. De hecho, se trata del mismo criterio que, en aquel Dictamen, nos llevó también a concluir la inconstitucionalidad de la disposición adicional undécima del Real decreto-ley 20/2012, con la que el artículo 4, ahora examinado, presenta una similitud sustancial (detallaba también el listado de municipios que entonces cumplían los requisitos del artículo 5.5 LHC, entre los cuales se encontraba Barcelona).

Ahora bien, a pesar de esta similitud, hay que tener presente un dato relevante y que, en el presente caso, hace que debamos matizar aquel pronunciamiento. Nos referimos al hecho de que en el anexo I, al que se remite el artículo 4, primer párrafo, de la Ley 18/2014, no figura ningún municipio situado en Cataluña. Esta es una circunstancia que, a pesar de no ser relevante desde la perspectiva de la inconstitucionalidad del precepto, dado que esta resulta del exceso de bases en el que incurre el artículo 5.5 LHC, sí lo es en orden a la vulneración de las competencias de la Generalitat (art. 121 EAC), porque el mencionado artículo 4 no afecta a ningún municipio catalán. Esto no es obstáculo, sin embargo, para que la Generalitat esté legitimada activamente para interponer el recurso de inconstitucionalidad respecto de este precepto concreto.

Efectivamente, una interpretación literal del artículo 32 de la Ley orgánica del Tribunal Constitucional podría llevar a entender que hay una limitación material a la legitimación de las comunidades autónomas para interponer recursos de inconstitucionalidad contra las leyes, disposiciones o actos con fuerza de ley del Estado, ya que alude al hecho de que las normas recurridas «puedan afectar a su propio ámbito de autonomía». Ahora bien, es doctrina constitucional consolidada que «la legitimación de las Comunidades Autónomas para interponer el recurso de inconstitucionalidad no está al servicio de la reivindicación de la competencia violada, sino de la depuración del ordenamiento jurídico, y en este sentido... se extiende a todos aquellos supuestos en que exista un punto de conexión material entre la ley estatal y el ámbito competencial autonómico, lo cual, a su vez, no puede ser interpretado restrictivamente» (por todas, STC 110/2011, de 28 de junio, FJ 2, con cita de la STC 48/2003, de 12 de marzo, FJ 1). Y eso es, precisamente, lo que pasa con el precepto que estamos examinando, ya que aunque la norma no afecta a ningún municipio de Cataluña, la materia horarios comerciales conecta, directamente, con la competencia exclusiva que el artículo 121 EAC atribuye a la Generalitat de Cataluña, de manera que la legitimación para recurrir, en el presente caso, es clara.

De aquí que debamos concluir que el artículo 4 de la Ley 18/2014 y el anexo I al que se remite son inconstitucionales por las mismas razones que en el DCGE 11/2012 nos llevaron a considerar que lo era la disposición adicional undécima del Real decreto-ley 20/2012, excluyendo, sin embargo, que se produzca directamente la vulneración de las competencias de la Generalitat en el ámbito de los horarios comerciales.

En consecuencia, el artículo 4 de la Ley 18/2014 y, por conexión, el anexo I son contrarios a la Constitución porque no encuentran amparo en el artículo 149.1.13 CE.

c) El artículo 5 se refiere a las declaraciones de ZGAT que, ya hace más de dos años, previó la disposición adicional undécima del Real decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad. Esta disposición, recordémoslo, estableció un plazo de seis meses a fin de que las comunidades autónomas declararan como mínimo una ZGAT en cada uno de los municipios listados en el anexo del mismo Decreto-ley (un total de catorce, entre los cuales estaba Barcelona). Ahora, el artículo 5, para los municipios respecto de los que no se hubiera adoptado todavía esta declaración, habilita un nuevo plazo —que reduce a dos meses desde la entrada en vigor del Real decreto-ley 8/2014 (que ya finalizó el 5 de septiembre de 2014)— a fin de que las comunidades autónomas adopten la correspondiente resolución. Si no la adoptan, prevé el mismo efecto que hemos visto que establece el artículo 4: libertad de horarios en todo el término municipal y durante todo el año.

Así pues, la norma que ahora dictaminamos se limita a hacer efectivas las previsiones contenidas en otra norma (la disposición adicional undécima del anteriormente mencionado Real decreto-ley 20/2012) que, como hemos afirmado al examinar las dudas de constitucionalidad que se planteaban respecto del artículo 4, ya consideramos inconstitucional en el tantas veces citado DCGE 11/2012.

Todo lo anterior nos permite afirmar que, en el artículo 5 de la Ley 18/2014, concurren las mismas razones que en el DCGE 11/2012 nos llevaron a concluir que la disposición adicional undécima del Real decreto-ley 20/2012 era también inconstitucional y vulneraba las competencias de la Generalitat de Cataluña en materia de comercio. Esta conclusión de inconstitucionalidad debemos extenderla también al efecto legal de aplicar la libertad de horarios a todo el municipio si la comunidad autónoma no ha declarado ninguna ZGAT en aquel plazo, ya que esta eficacia está indisociablemente unida al cumplimiento de unos requisitos que son inconstitucionales.

En consecuencia, el artículo 5 de la Ley 18/2014 vulnera las competencias de la Generalitat en materia de regulación de horarios comerciales (art. 121.1.c EAC) y no encuentra amparo en el artículo 149.1.13 CE.

B) Corresponde ahora examinar el artículo 6 de la Ley 18/2014, relativo al régimen de apertura, traslado y ampliación de los establecimientos comerciales.

Este precepto modifica el artículo 6 LOCM, previendo que, como excepción al régimen general de exención de autorización administrativa que establece el apartado 1, se pueda imponer una única autorización si concurren determinadas razones justificativas. Estas razones se concretan en el hecho de que las instalaciones o las infraestructuras físicas sean susceptibles de generar daños en el medio ambiente, el entorno urbano o el patrimonio histórico-artístico (apdo. 2). En el apartado 3 prohíbe que las autorizaciones y declaraciones responsables puedan contener requisitos que no estén ligados estrictamente a la instalación o infraestructura; determina también que los requisitos de las autorizaciones y las declaraciones deben estar justificados por razones imperiosas de interés general, además de ser claros, proporcionados y no discriminatorios. Por otra parte, el apartado 4 prohíbe el establecimiento de requisitos de naturaleza económica y determina que los regímenes de autorización administrativa han de ajustarse a lo previsto en las leyes 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, y 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado. Por último, el apartado 5 reduce el plazo para la resolución de los procedimientos de otorgamiento de dicha autorización única, pasando de seis meses a tres, transcurridos los cuales la autorización debe entenderse estimada por silencio administrativo.

En el escrito de solicitud del Gobierno se aduce que el artículo 6 de la Ley 18/2014 vulnera la competencia de la Generalitat para establecer el régimen de intervención en las actividades comerciales que considere más adecuado para la tutela de los intereses generales subyacentes (art. 121 EAC). Además, respecto del apartado 5, en tanto que norma de carácter procedimental referida al otorgamiento de las autorizaciones, añade que vulnera la competencia prevista en el artículo 159 EAC en orden a la determinación de las normas de procedimiento administrativo que deriven de las particulares del derecho sustantivo de Cataluña.

Por su parte, los diputados solicitantes, en el escrito de petición, hacen una argumentación conjunta respecto de este precepto y los artículos relativos a los horarios comerciales, limitándose a decir que vulnera el artículo 121 EAC.

Para un mejor análisis del artículo 6 LOCM hay que tener presente que se trata de una norma que pretende dar cumplimiento a lo previsto en la LGUM, que otorgaba un plazo de seis meses para realizar las modificaciones normativas necesarias para la adecuación de la legislación sectorial vigente a la mencionada Ley. Cabe decir, sin embargo, que, en este punto, la Ley que dictaminamos no ha procedido exactamente a adecuar la LOCM a la LGUM, sino que ha optado por reducir, todavía más, el elenco de razones de interés general de las que se podía servir el legislador autonómico, estableciendo ahora un listado cerrado con el cual parece que se quiere evitar que determinadas razones no económicas sean instrumentalizadas con la finalidad de restringir la libertad de establecimiento.

A partir de aquí, ya podemos avanzar que el artículo 6 LOCM incorpora en el ámbito de los establecimientos comerciales un criterio todavía más restrictivo de lo que, con carácter general para las actividades económicas, ya había fijado el artículo 17.1.b LGUM, sobre el cual ya tuvimos ocasión de pronunciarnos también en el Dictamen 5/2014, de 9 de diciembre, al cual nos remitimos, sintetizando aquí su doctrina más destacada, en aquello que entendemos que es trasladable a la norma que ahora examinamos.

Señalábamos entonces que la regulación del artículo 17.1 LGUM estaba falta de apoyo en el derecho europeo, ya que contrastaba notoriamente con lo que prescriben el artículo 4.8 («Definiciones») de la Directiva 2006/123/CE y también el artículo 3.11 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, que es la norma estatal de transposición de esta Directiva al ordenamiento español, cuando fija un amplio catálogo de casi una quincena de supuestos que constituían «razones imperiosas de interés general».

Partiendo de esta evidente y esencial reducción de supuestos admisibles de invocación de razones imperiosas de interés general que operaba el mencionado artículo 17, constatábamos también que la Generalitat veía notoriamente restringidas las posibilidades de decidir sobre la procedencia de la intervención administrativa en los sectores económicos a través del mecanismo de la autorización. De esta manera, añadíamos, se impedía que la Generalitat pudiera preservar determinados bienes jurídicos que se pueden considerar susceptibles de protección en el ejercicio de sus competencias en los ámbitos materiales más diversos, entre los cuales ya anticipamos que se incluía el comercio interior (art. 121 EAC).

Por todo ello, pudimos concluir que la regulación que había llevado a cabo el mencionado artículo 17 LGUM constituía una imposición a las comunidades autónomas, y también a los entes locales, de un marco especialmente restrictivo para el ejercicio de sus competencias. Y esto era así porque el nuevo marco normativo limitaba excesivamente las posibilidades de las administraciones autonómicas y locales para decidir si resulta proporcionado o no prohibir, o someter a autorización, las actividades que sean contrarias a los bienes jurídicos vinculados a las competencias de las que son titulares. Sostuvimos también que, a través de la restricción operada por el mencionado artículo 17.1, que preservaba solamente cuatro razones imperiosas de interés general muy concretas, como son el orden público, la seguridad pública, la salud pública o la protección del medio ambiente, quedaban fuera de la intervención autorizadora por parte de la Generalitat razones vinculadas a un buen conjunto de ámbitos materiales de competencias relacionados con la actividad económica, sobre los que puede tener interés de intervenir, cuando sea procedente, con el fin de preservar determinados bienes e intereses generales.

De acuerdo con el canon de constitucionalidad que previamente hemos expuesto con el fin de determinar ahora la adecuación o no de este precepto a la Constitución y al Estatuto, el único título que habilita al Estado para intervenir legislativamente en este ámbito competencial es el contenido en el artículo 149.1.13 CE, es decir, el relativo a las «bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica» (disp. final primera Ley 18/2014). Por esta razón debemos recuperar aquí, nuevamente, lo que, citando nuestra doctrina consultiva (DCGE 20/2013, FJ 2.2, y 5/2014, FJ 2), hemos afirmado respecto al hecho de que este título no habilita para intervenir siempre en la regulación de cualquier tipo de actuaciones en el orden económico, en el sentido que el artículo 149.1.13 CE no incluye «“[...] cualquier acción de naturaleza económica, si no posee una incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general (SSTC 186/1988 y 133/1997), pues, de no ser así, ‘se vaciaría de contenido una materia y un título competencial más específico’ (STC 112/1995)”» (STC 124/2003, de 19 de junio, FJ 3).

Además, resulta especialmente relevante, que, de acuerdo con las previsiones de la DSMI, el mismo artículo 6.4 LOCM haya excluido que la autorización se pueda vincular a un test económico, ya que esta regla —que por otra parte coincide con la establecida por el artículo 10 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio— evidencia que los ámbitos materiales no económicos que quedan excluidos, por definición, no cabrían en el título «ordenación general de la economía» del artículo 149.1.13 CE. De hecho, eso mismo encuentra confirmación en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, que, como hemos expuesto al establecer el parámetro que tenía que servir para emitir nuestra opinión consultiva, afirma que este título permite al Estado fijar unos criterios globales de ordenación del sector que tienen una clara incidencia sobre la actividad económica (STC 124/2003, FJ 3), lo cual, en sentido contrario, excluiría los criterios que no son económicos.

Llegados a este punto, podemos afirmar que por las mismas razones que consideramos inconstitucional el artículo 17.1 LGUM, es decir, porque comportaba un vaciamiento del contenido de las competencias estatutarias relacionadas con los diversos ámbitos materiales, deberemos concluir, tal como razonaremos en seguida, que lo son también los apartados 2 a 5 del artículo 6 LOCM en la redacción dada por el artículo 6 de la Ley 18/2014, ya que constituyen una concreción de ese vaciamiento en el específico ámbito competencial del comercio interior.

Efectivamente, el apartado 2, al prever solo la posibilidad de someter a autorización el caso de que las instalaciones o infraestructuras físicas necesarias para el ejercicio de la actividad sean susceptibles de generar daños sobre el medio ambiente, el entorno urbano y el patrimonio histórico-artístico, restringe todavía más las previsiones del artículo 17 LGUM. Eso supone un claro menosprecio de las competencias de la Generalitat para establecer el régimen de intervención administrativa que considere más apropiado para la tutela de los intereses que tiene encomendados en un ámbito sobre el cual tiene competencia exclusiva. Incurre, por lo tanto, en el mismo vicio de inconstitucionalidad, que, según concluimos en el DCGE 5/2014, se apreciaba también en el mencionado artículo 17.1 LGUM y, consiguientemente, vulnera el artículo 121.1.d EAC a la vez que no encuentra amparo en el artículo 149.1.13 CE.

Lo mismo debe decirse respecto del apartado 3, ya que desarrolla el apartado anterior disponiendo que dicha autorización única solo puede contener requisitos que estén ligados a la instalación o infraestructura y eso siempre y cuando estén justificados por razones de interés general. Se trata de una regla que aplica el mismo criterio limitativo sobre lo que hay que entender por «razones imperiosas de interés general», como efectivamente corrobora la remisión hecha a las razones señaladas en el apartado 2.

Por idénticos motivos debemos concluir que también es inconstitucional el segundo párrafo del apartado 4 del mencionado artículo 6 LOCM, en la remisión genérica a la LGUM y la específica al artículo 18 de la misma LGUM, en la medida en que conducen a la aplicación de preceptos que consideramos inconstitucionales en el tantas veces citado DCGE 5/2014 (como, por ejemplo, los artículos 16 a 20). Esta consideración no afecta, en cambio, al párrafo primero que reproduce el mismo criterio básico de prohibición de los requisitos de naturaleza económica que, según ya hemos dicho, contiene el artículo 10 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, que implementa el artículo 14.5 DSMI y que ha sido asumido y consolidado en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (STJUE de 24 de abril de 2011, apdos. 74 y 98, que cita la STJUE de 15 de abril de 2010, apdo. 48, entre otros).

Respecto al apartado 5, que reduce el plazo para la resolución de los procedimientos de otorgamiento de dicha autorización única, pasando de seis meses a tres y otorgando valor positivo al silencio, hemos de decir que el hecho de que se trate de una regla procedimental que va indisociablemente unida a los apartados anteriores (que regulan el régimen de otorgamiento de la licencia única) por sí solo ya hace que se vea afectado por los mismos vicios de inconstitucionalidad y antiestatutariedad que recaen sobre aquellos, según acabamos de afirmar. Aparte de esto, en la medida en que reduce el plazo para la resolución de los procedimientos de otorgamiento de dicha autorización única, de seis meses a tres, y que otorga valor positivo al silencio en un procedimiento referido a una materia que es competencia exclusiva de la Generalitat, debemos concluir, de acuerdo con una jurisprudencia constitucional firmemente consolidada en esta materia (por todas, STC 141/2014, FJ 5.K) y con nuestra doctrina consultiva (por todos, DCGE 24/2014, de 27 de noviembre, FJ 3), que también vulnera el artículo 159.1 EAC y no encuentra amparo en el artículo 149.1.18 CE.

De todo lo anterior resulta que la nueva redacción que el artículo 6 de la Ley 18/2014 da al artículo 6 LOCM en los apartados 2, 3 y 4, párrafo segundo en la remisión que hace a la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, vulnera el artículo 121.1.d EAC y no encuentra amparo en el artículo 149.1.13 CE. Asimismo, la nueva redacción que el propio artículo 6 da al apartado 5 del artículo 6 LOCM vulnera también el artículo 159 EAC y no encuentra amparo en el artículo 149.1.18 CE.

C) Finalmente, hay que hacer una breve referencia a los apartados 1 a 3 de la disposición final primera de la Ley 18/2014 que, como hemos visto, contienen los títulos competenciales que, según el legislador estatal, fundamentan constitucionalmente los preceptos relativos a las ZGAT y a la apertura, traslado o ampliación de establecimientos comerciales objeto de dictamen, que acabamos de analizar. En concreto, como hemos avanzado, según el apartado 3 de la disposición final primera, los artículos 4, 5 y 7 de la Ley 18/2014 encuentran habilitación competencial en el artículo 149.1.13 CE. Por su parte, los apartados 1 y 2 de la mencionada disposición final afirman que la nueva redacción dada a los apartados 1, 2 y 3 del artículo 6 LOCM se dicta al amparo también del artículo 149.1.13 CE y que, además de en el anterior título competencial, los apartados 4 y 5 del citado artículo 6 encuentran amparo en el artículo 149.1.18 CE.

Como ya hemos dicho en el DCGE 17/2012, de 20 de diciembre, la jurisprudencia «ha declarado que las impugnaciones de las disposiciones que califican determinados preceptos de una norma estatal como básicos tienen el carácter de “sistemáticas” y, por lo tanto, deben resolverse en el mismo sentido que las impugnaciones referidas a los preceptos sustantivos (STC 206/2001, de 22 de octubre, FJ 29)» (FJ 3.6).

En consecuencia, y en la medida en que hemos declarado contrarios a la Constitución y al Estatuto los artículos 5, 6 (en la modificación que hace de los apartados 2, 3, 4 —este en la remisión que hace a la Ley 20/2013— y 5 LOCM) y 7.dos de la Ley 18/2014 e inconstitucional el artículo 4 de la Ley mencionada, por conexión también lo son los apartados 1 a 3 de la disposición final primera, en tanto que contienen el título competencial estatal que da cobertura a los preceptos mencionados.

 

Tercero. Examen de los preceptos solicitados de la Ley 18/2014, relativos a energía y minas

1. El objeto de este fundamento jurídico lo constituyen los preceptos solicitados de la Ley 18/2014 referidos en energía y minas: los artículos 59, 63.3, 64.3 y 71 a 73, el apartado 5 de la disposición final primera y los apartados 3, 6 y 7 de la disposición final segunda.

Estos preceptos regulan materias muy diferentes, aunque todas ellas integradas en el ámbito del régimen minero y energético. En primer lugar, en el capítulo II del título III de la Ley que dictaminamos, se establecen previsiones destinadas a garantizar la sostenibilidad económica y financiera del sistema de gas natural, afectado por un fuerte «déficit estructural», según se lee en el preámbulo; en segundo lugar, el capítulo IV de este mismo título III y el apartado 7 de la disposición final segunda introducen en el ordenamiento interno algunas de las medidas de eficiencia energética previstas en la normativa de la Unión Europea y, por último, la disposición final segunda, en los apartados 3 y 6, habilita el Gobierno para establecer procedimientos sobre gestión de derechos mineros y de dominio público de hidrocarburos afectados por el cambio en el sistema geodésico de referencia.

Con el fin de facilitar la comprensión de estos preceptos, describiremos el contexto normativo en el que se integran y, posteriormente, examinaremos su contenido y finalidad, dedicando apartados separados a cada una de las materias afectadas.

A) La regulación del sistema gasista se encuentra, sustancialmente, en la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos (LSH), fundamentalmente en su título IV («Ordenación del suministro de gases combustibles por canalización»), que realizó una reforma y reordenación integral del sistema.

a) No obstante, el mercado del gas natural ya había experimentado una expansión importante en nuestro país durante los años anteriores a la aprobación de esta Ley, cuando se construyeron las primeras instalaciones de recepción y regasificación de gas natural licuado y los oleoductos de la red de transporte estatal e internacional, proceso en el que hay que destacar la puesta en funcionamiento del gasoducto del Magreb en 1996.

Hasta la aprobación de la LSH, el sistema gasista estaba regulado, en sus aspectos sustanciales, por la Ley 10/1987, de 15 de mayo, de disposiciones básicas para un desarrollo coordinado de actuaciones en materia de combustibles gaseosos. Su artículo 1 declaraba servicio público «el suministro de combustibles gaseosos por canalización, así como las actividades de producción, conducción y distribución relativas a dicho suministro», al amparo del artículo 128.2 CE. Como tal servicio público, su gestión se reservaba al Estado o, en su caso, a las comunidades autónomas, que podían ejercerla directamente o encomendarla, mediante concesión administrativa, a entidades públicas o privadas.

La LSH modificó de forma radical esta regulación, de manera que las mencionadas actividades perdieron su consideración de servicio público, permitiéndose a partir de aquel momento su ejercicio por operadores privados en régimen de libre competencia, de acuerdo con las previsiones contenidas en el artículo 38 CE, relativo a la libertad de empresa. No obstante, y sin perjuicio de las obligaciones que puedan derivarse de otras disposiciones (fiscales, medioambientales, de ordenación del territorio y de protección de los consumidores y usuarios), la actuación de estos operadores está considerada de interés general, vista la trascendencia que presenta para el bienestar de las personas y para el funcionamiento de la economía general, por lo cual está sometida a un régimen específico de control por los poderes públicos.

Eso significa, en líneas generales, la distinción entre dos tipos de actividades: por una parte, las actividades libres, realizadas por los comercializadores en régimen de libre competencia, incluida la fijación de precios y tarifas y la elección de suministro por parte de los consumidores, al menos en el caso de consumidores calificados o que no han optado por el suministro en régimen de tarifa de último recurso, y, por la otra, las actividades reguladas, ejercidas por transportistas y distribuidores, y que comportan la utilización de las redes de transporte y distribución de acuerdo con un régimen retributivo (cánones y peajes) fijado por el Gobierno del Estado. Naturalmente, este régimen regulador exige el libre acceso a las redes para todos los operadores, así como la separación jurídica y funcional entre las actividades reguladas y las actividades libres. Además, las instalaciones integrantes de la red básica y de la red de transporte secundario estaban sujetas a planificación obligatoria, mientras que en las correspondientes a la red de distribución la planificación era solo indicativa. En ambos casos, la planificación corresponde al Gobierno estatal con la participación de las comunidades autónomas (art. 4 LSH).

De acuerdo con lo establecido por el artículo 59 LSH, el sistema gasista incluye todas las instalaciones integradas en las redes básicas, secundarias y de distribución. Forman la red básica los gasoductos de transporte primario, que operan a una presión igual o superior a 60 bares, las plantas de licuefacción y regasificación, y los almacenajes básicos, que suelen ser subterráneos. La red de transporte secundario está formada por gasoductos que operan a una presión comprendida entre 16 y 60 bares. Finalmente, los gasoductos con una presión inferior a 16 bares o que, con independencia de este dato, conducen el gas a un único consumidor (por ejemplo, una instalación industrial o una central de ciclo combinado), son los que constituyen la red de distribución.

Esta reordenación establecida por la LSH se ha mantenido inalterada en casi todos sus aspectos, sin perjuicio de su desarrollo reglamentario y de las innovaciones normativas producidas por la transposición de directivas y por los reglamentos de la Unión Europea. De entre estas citaremos la Ley 12/2007, de 2 de julio, por la que se modifica la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos, con la finalidad de adaptarla a lo dispuesto por la Directiva 2003/55/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2003, sobre normas comunes para el mercado interior del gas natural, que impuso la separación jurídica y funcional entre las «actividades de red» y las actividades de producción y suministro, y creó la llamada tarifa de último recurso, y también el Real decreto-ley 13/2012, de 30 de marzo, por el que se invierten directivas en materia de mercados interiores de electricidad y gas y en materia de comunicaciones electrónicas, y por el que se adoptan medidas para la corrección de las desviaciones por desajustes entre los costes y los ingresos de los sectores eléctrico y gasista.

b) La Ley 18/2014, objeto del presente Dictamen, introduce algunos cambios relevantes en el bloque normativo que acabamos de describir, contenidos en el capítulo II del título III, bajo la denominación «Sostenibilidad económica del sistema de gas natural».

Así, se establece el principio de sostenibilidad económica y financiera como criterio director de la actuación de las administraciones públicas y de los sujetos que realizan actividades reguladas en el sistema gasista, de manera que todos los costes del mencionado sistema deben financiarse mediante sus propios ingresos. Consecuentemente, ha de existir una relación de suficiencia entre unos y otros. El apartado 4 del artículo 59 enumera estos costes mediante una lista cerrada, en la que ocupa un lugar significativo la retribución regulada de las actividades de transporte, regasificación, almacenaje básico y distribución, sin perjuicio de su determinación posterior por la propia Ley o por su desarrollo reglamentario. Por lo tanto, cualquier otro coste diferente de los allí previstos exigirá una norma con rango legal para su financiación mediante los ingresos del sistema gasista (art. 59.4.g). También se regula la metodología para determinar esta retribución, tanto en el caso de la actividad de distribución (art. 63) como de las actividades de regasificación, transporte y almacenaje básico del gas natural (art. 64).

Tal como se lee en el apartado VII del preámbulo, esta regulación pretende hacer frente al desajuste creciente entre ingresos y gastos del sistema gasista, que ya «puede considerarse como un déficit estructural y obliga a la actualización del marco regulatorio de la retribución de las actividades reguladas». Este déficit se debe fundamentalmente al descenso significativo de la demanda desde 2009, de manera que «[l]os niveles de consumo alcanzados en el 2013 son similares a los del año 2004 e inferiores en más de un 25% a los de 2008»; además, solo en el primer trimestre de 2014 se ha experimentado un descenso de más del 11% con respecto al mismo periodo del año anterior.

B) La política de eficiencia energética de la Unión Europea ha conocido un largo recorrido, desde los lejanos tiempos de la crisis del petróleo en los años 70, cuando se propiciaba el «ahorro» como instrumento económico para reducir la dependencia exterior, hasta la asunción del concepto más actual de «eficiencia», en el que se impone una visión más global e integrada de un sistema energético inteligente y flexible basado en tres grandes conceptos: la eficiencia, el impulso a las energías renovables y las redes inteligentes. Esta nueva visión es la que se contiene en dos recientes comunicaciones de la Comisión: la COM (2011) 885 («Hoja de Ruta de la Energía para 2050») y la COM (2014) 15 («Un marco estratégico en materia de clima y energía para el periodo 2020-2030»), que, en línea con la visión antes indicada, tienen también en cuenta la lucha contra el cambio climático. El instrumento normativo más reciente en aplicación de esta política es la Directiva 2012/27/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012, relativa a la eficiencia energética, por la que se modifican las directivas 2009/125/CE y 2010/30/UE, y por la que se derogan las directivas 2004/8/CE y 2006/32/CE (en lo sucesivo, la Directiva).

Precisamente los preceptos contenidos en el capítulo IV del título III de la Ley que dictaminamos realizan la transposición parcial de esta Directiva y, con el fin de cumplir los objetivos de ahorro energético fijados por la Comisión Europea para España (15.979 ktep para el periodo 2014 a 2020), imponen a los sujetos obligados unas obligaciones de eficiencia energética, calculadas de acuerdo con unos criterios objetivos que fija la misma Ley. Aunque la Directiva permite exigir estas obligaciones, denominadas «obligaciones de ahorro», tanto a distribuidores como a comercializadores de energía, la Ley las impone únicamente a estos últimos.

En este capítulo, además, se crea el Fondo nacional de eficiencia energética, cuya gestión se asigna al Instituto para la Diversificación y el Ahorro de la Energía, adscrito al Ministerio de Industria, Energía y Turismo (art. 72 a 75). Este Fondo, que no tiene personalidad jurídica, debe nutrirse de las aportaciones financieras realizadas por los sujetos obligados anteriormente referidas, y tiene como función sustancial la financiación de iniciativas de eficiencia energética, incluida la asistencia técnica y la formación.

Por su parte, el apartado 7 de la disposición final segunda habilita al Gobierno del Estado para establecer mediante decreto la obligación de contabilización de consumos de calor, frío y agua caliente sanitaria en edificios existentes, derivada de la transposición de la Directiva.

C) Por último, la disposición final segunda, apartados 3 y 6, incorpora una habilitación al Gobierno para desarrollar, mediante reglamento, un procedimiento para la gestión de los derechos mineros y de dominio público sobre hidrocarburos, cuando resulten afectados por el cambio en el sistema geodésico de referencia introducido por el Real decreto 1071/2007, de 27 de julio, que regula el sistema geodésico de referencia oficial a España.

Como decíamos antes, este sistema ha sido sustituido por otro nuevo, con la finalidad de integrar la cartografía oficial española en los sistemas de navegación y cartografía de otros países europeos, para lo cual se habilita al Gobierno para adaptarlo a las autorizaciones relativas a la gestión de los derechos mineros y de dominio público sobre hidrocarburos.

D) El escrito del Gobierno de la Generalitat cuestiona, respecto a las materias que acabamos de exponer, los artículos 59.3, 63.3, 64.3, 71, 72 y 73, el apartado 5 de la disposición final primera y los apartados 3, 6 y 7 de la disposición final segunda, ya que considera que vulneran las competencias de la Generalitat reconocidas por el artículo 133 EAC en materia de energía y minas y por el artículo 152 EAC.

Por otra parte, la solicitud enviada por el Parlamento de Cataluña, presentada por más de una décima parte de sus diputados, del Grupo Parlamentario de Esquerra Republicana de Catalunya, cuestiona estos mismos preceptos (sin limitarse, en el caso del art. 59, a su apdo. 3) por su posible afectación a las competencias de la Generalitat en materia de energía y minas (art. 133 EAC) y, con respecto a los preceptos relativos a la eficiencia energética, en materia de medio ambiente (art. 144.1 EAC). En su momento analizaremos con más detalle el contenido de estos preceptos, las dudas de inconstitucionalidad y antiestatutariedad que suscitan y los motivos que fundamentan la solicitud de dictamen.

E) A tales efectos, dedicaremos el apartado siguiente a determinar el marco constitucional y estatutario de competencias aplicable a los preceptos solicitados; posteriormente y de acuerdo con este, resolveremos las dudas planteadas en los escritos de solicitud de dictamen.

2. Como se lee en el apartado 5 de la disposición final primera («Título competencial»), los preceptos incluidos en el título III de la Ley que dictaminamos se aprueban «al amparo del artículo 149.1.13 y 25 de la Constitución, que atribuyen al Estado competencia exclusiva en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica y bases del régimen energético y minero, respectivamente». En cambio, falta toda referencia al título competencial en el que se basa el legislador estatal para aprobar la disposición final segunda, apartados 3, 6 y 7, cuyo contenido hemos expuesto sucintamente en el apartado precedente.

Por su parte, el Gobierno de la Generalitat entiende que los preceptos solicitados podrían «desbordar» y exceder el ámbito de actuación atribuido al Estado para estos títulos competenciales y, consecuentemente, «lesionar las competencias compartidas sobre estas materias que los artículos 152 y 133 del EAC, respectivamente, atribuyen a la Generalitat de Cataluña». No obstante, el examen de la solicitud demuestra que la alegación del artículo 152 EAC no se utiliza en la argumentación que acompaña a cada uno de los preceptos solicitados, que se basa únicamente en la vulneración de las competencias de la Generalitat en materia de energía y minas.

La solicitud de dictamen enviada por el Parlamento de Cataluña, en cambio, rechaza de plano la aplicación del título sobre bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, al menos por lo que se refiere a las medidas en materia de eficiencia energética contenidas en los artículos 71, 72 y 73, y, a su vez, entiende que estos preceptos vulneran también la competencia compartida de la Generalitat en materia de medio ambiente y la competencia para el establecimiento de normas adicionales de protección, previstas en el artículo 144.1 EAC.

A) Así pues, y como cuestión previa, hay que establecer los títulos competenciales que son relevantes para la determinación del marco constitucional y estatutario aplicable a los preceptos solicitados, declarando los que son prevalentes y descartando los que, a pesar de su hipotética conexión con las materias afectadas, resulten desplazados.

Examinaremos, en primer lugar, la alegación de las competencias de la Generalitat en materia de medio ambiente, contenida en el escrito de solicitud de dictamen enviado por el Parlamento.

Ciertamente, toda medida adoptada para estimular el ahorro de energía y su utilización eficiente presenta una conexión indiscutible con la protección del medio ambiente, ya que casi todas las formas de producción de energía producen un impacto nocivo sobre la naturaleza. Esto es especialmente cierto con respecto a las fuentes de energía generadoras de dióxido de carbono y otras emisiones asimilables, responsables de graves efectos sobre el clima. Un ejemplo significativo de esta actuación es el que ofrece la Directiva 2006/32/CE, de 5 de abril, sobre la eficiencia del uso final de la energía (actualmente derogada), que incluía entre sus objetivos el cumplimiento de las obligaciones ambientales derivadas del Convenio de Kioto. Tal como decíamos antes, la fijación del horizonte del 2020 para la consecución de las medidas de ahorro está relacionada con el establecimiento del segundo periodo de vigencia del Convenio (enero de 2013 hasta diciembre de 2020), que fue acordado en la decimoctava Conferencia de las Partes.

No obstante, entendemos que esta conexión no permite afirmar que las medidas de eficiencia energética se adopten exclusivamente ni tampoco preferentemente para la protección del medio ambiente, ya que su finalidad va mucho más lejos, tal como se desprende del examen de la evolución de la política europea en esta materia. En efecto, esta evolución demuestra una multiplicidad de objetivos: al principio, durante los años setenta y ochenta, se pretendía sustancialmente reducir la dependencia energética exterior por razones económicas, en el contexto de las llamadas crisis del petróleo, mientras que en una segunda etapa las consideraciones medioambientales han adquirido una relevancia cada vez mayor. Finalmente, las decisiones más recientes han añadido a estas exigencias la necesidad de integrar la política energética en el marco del concepto de sostenibilidad o economía sostenible, tal como ha señalado la doctrina y como se observa en los instrumentos normativos aprobados durante los últimos años.

Habrá suficiente, a tales efectos, con la cita del considerando 1 de la mencionada Directiva 2012/27/UE, que resume con precisión los tres grandes objetivos que están presentes actualmente en la política energética de la Unión Europea: seguridad en el abastecimiento mediante la reducción de la dependencia exterior, lucha contra el cambio climático y sus efectos e impulso al crecimiento económico mediante la difusión de nuevas tecnologías y la creación de puestos de trabajo de alta calidad. Es por ello que esta Directiva, como las que la precedieron, se aprueba al amparo de lo establecido por el artículo 194 del Tratado de funcionamiento de la Unión Europea (título XXI, Energía), y más concretamente de su apartado c, que señala como objetivo de la política energética de la Unión «fomentar la eficiencia energética» y «el ahorro energético».

En nuestro Dictamen 9/2013, debíamos decidir si la regulación relativa a los certificados de eficiencia energética de los edificios, con la que se incorporaba al ordenamiento interno la Directiva 2010/31/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de mayo, relativa a la eficiencia energética de los edificios, debía ser examinada al amparo de la mencionada competencia sobre medio ambiente, o bien de la prevista en el artículo 137 EAC (vivienda). Pues bien, aunque la mencionada Directiva incluía entre sus objetivos «promover la eficiencia energética y atender a los desafíos provocados por el cambio climático» y que, además, hacía referencia a «los compromisos adquiridos para el año 2020 en el contexto de la lucha contra el cambio climático», consideramos:

«Pero el hecho de que las actuaciones reguladas en la Ley dictaminada puedan tener efectos sobre la calidad y, en general, la mejora del medio ambiente en los núcleos urbanos no es criterio suficiente para clasificarlas de manera específica en esta materia competencial puesto que, como se ha demostrado sobradamente, se inscriben de forma prevalente, por su contenido y naturaleza, en los ámbitos competenciales de urbanismo y vivienda.» (FJ 2.4.B)

Entendemos, pues, que las medidas de eficiencia energética reguladas en los artículos 71, 72 y 73, si bien presentan una conexión indudable con la protección del medio ambiente, se integran más directamente en el ámbito material de la energía, por las dos razones que se desprenden de todo lo que acabamos de exponer: por una parte, porque esta es la opción de los tratados de la Unión Europea y del legislador europeo, y, por otra, porque la finalidad perseguida por estos preceptos va más allá de la protección del medio ambiente. Consecuentemente, el título relativo a medio ambiente no desplaza la aplicación del título relativo a energía y minas, que por eso debe ser considerado como prevalente.

Una vez resuelta esta primera cuestión, hay que analizar la aplicación de los dos títulos invocados en el apartado 5 de la disposición final primera (art. 149.1.13 y 149.1.25 CE), teniendo en cuenta que, por lo que se refiere al primero de ellos, relativo a la planificación general de la actividad económica, esta aplicación es parcialmente cuestionada por los diputados solicitantes.

Un primer examen de los preceptos que dictaminamos nos permite afirmar que ninguno de estos títulos puede ser excluido de entrada: el relativo a energía y minas porque, sin lugar a dudas, se inserta plenamente en la materia regulada, y el que tiene por objeto la planificación general de la actividad económica porque algunos de estos preceptos tienen un contenido significativamente económico, cosa que se deduce tanto de la denominación del capítulo que los contiene («Sostenibilidad económica del sistema de gas natural») como también del hecho de que su objeto es determinar y modificar la financiación del sistema gasista.

Nos encontramos, pues, ante una situación de concurrencia de títulos competenciales que, en otras circunstancias, nos obligaría a seleccionar aquel que resulta aplicable de forma prevalente, de acuerdo con las reglas ya establecidas por la jurisprudencia constitucional. No obstante, en el supuesto que nos ocupa, esta selección previa no es necesaria, ya que sabemos que en los casos en los que un título horizontal o transversal, como es el de la ordenación general de la actividad económica prevista en el artículo 149.1.13 CE, concurre con otro título de naturaleza más específica, no se produce un desplazamiento entre ellos, sino que deben tratarse de forma conjunta y armónicamente, como decíamos en nuestro Dictamen 2/2011, de 21 de marzo (FJ 2.1).

Esta fórmula fue la utilizada en la STC 135/2012, de 19 de junio, posteriormente mantenida en sus propios términos por la STC 106/2014, de 24 de junio (FJ 4.a), ambas referidas precisamente a controversias competenciales sobre el régimen gasístico. En la mencionada Sentencia, que se basaba en criterios establecidos anteriormente de forma consolidada, se decía:

«[N]o podría afirmarse con carácter general, y menos aún absoluto, que en un sector tan importante para el desarrollo de la actividad económica en general como el del petróleo [y mutatis mutandis el gasístico] —de ahí sin duda la concurrencia de una pluralidad de títulos competenciales—, las competencias específicas, por ejemplo, en materia energética, hayan de prevalecer necesariamente y en todo caso sobre las relativas a la planificación económica; y mucho menos que las primeras hayan de desplazar totalmente a las segundas.» (FJ 2)

Por lo tanto, se dice a continuación, en estos supuestos ambas competencias «han de ejercerse conjunta y armónicamente, cada cual dentro de su respectivo ámbito material de actuación, que será preciso delimitar en cada caso».

De acuerdo con estas consideraciones, examinaremos los preceptos solicitados, previa determinación de la materia o ámbito sobre el que operan, según sea esta la planificación económica o el régimen energético. Esta determinación la haremos teniendo en cuenta «tanto el sentido o finalidad de los varios títulos competenciales y estatutarios, como el carácter, sentido y finalidad de las disposiciones traídas al conflicto, es decir, el contenido del precepto controvertido, delimitando así la regla competencial aplicable al caso» (por todas, STC 14/2004, de 12 de febrero, FJ 5).

B) Una vez hemos determinado los títulos estatales que consideramos prevalentes para la solución de la controversia competencial planteada, queremos recordar los criterios que deben presidir su aplicación, con el fin de evitar la vis expansiva que a menudo los ha caracterizado, con la consecuente vulneración de las competencias autonómicas.

Así, y teniendo en cuenta que en ambos casos la competencia estatal ha de limitarse a la normativa básica (y, en el caso de la planificación económica, a la coordinación), deberemos examinar si se respeta la doble consideración formal y material de las bases, de acuerdo con los criterios que hemos utilizado usualmente y que han sido definidos por la jurisprudencia constitucional.

En cuanto a los criterios específicos de aplicación de cada uno de estos títulos competenciales, y empezando por el relativo a la planificación económica, debemos recordar la relación directa que tiene con la materia regulada por los artículos 59, 63 y 64 cuestionados por los solicitantes, relativos al régimen económico del sistema gasista.

En efecto, como decíamos en el apartado primero de este fundamento jurídico, tanto el sistema eléctrico como el sistema gasista se basan en la regulación de las llamadas actividades de red (transporte y distribución), a las que, en este último caso, hay que sumar las actividades de licuefacción, regasificación y almacenaje. Estas actividades están sometidas a un régimen de intervención que afecta a su retribución, mediante cánones y peajes, cuya fijación y metodología se determinan con criterios comunes para todas ellas.

Pues bien, la jurisprudencia ha sido clara en la consideración del carácter básico de esta regulación, tal como recogíamos en nuestro Dictamen 7/2014, de 27 de febrero (FJ 2.4), referido al sector eléctrico pero plenamente aplicable al sector del gas. Como leemos en la STC 18/2011, de 3 de marzo, que mantiene doctrina consolidada:

«la regulación de un régimen económico único para todo el territorio nacional en la materia que nos ocupa tiene naturaleza básica, al ser necesaria esa regulación uniforme para calcular la retribución de los distintos operadores que realizan las diferentes actividades destinadas al suministro eléctrico y para repercutir los costes sobre los consumidores.» (FJ 21.a)

No obstante, no debemos olvidar el riesgo de utilización expansiva que presenta este título competencial, visto su carácter horizontal o transversal. Así, en el Dictamen 20/2013, de 19 de diciembre, afirmamos, con cita de jurisprudencia constitucional:

«que la validez de la intervención del Estado en el ámbito de la competencia exclusiva de las comunidades autónomas ex artículo 149.1.13 CE está sujeta al menos a dos requisitos: uno, “que se trate de una medida objetivamente de carácter económico” y no solo por su finalidad; y el otro, “que la citada medida tenga relevancia para la economía general” o, en otras palabras, sea relevante para la protección de los intereses económicos generales (STC 225/1993, FJ 4).» (FJ 2.2)

En la aplicación de este test o regla de la incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general, nuestra posición no ha sido, a veces, coincidente con la mantenida por el Tribunal Constitucional. En el DCGE 2/2011, de 21 de marzo, que contiene una exposición completa de esta cuestión, consideramos que este test, lógicamente, debería exigir un juicio de carácter empírico. Sin embargo, decíamos, «el Tribunal no acostumbra a llevar a cabo un juicio de este tipo, sino que, en general, la argumentación sobre si está o no justificada la invocación del artículo 149.1.13 CE se hace en términos más abstractos» (FJ 2.1).

En cuanto al título competencial sobre régimen minero y energético, debemos recordar que el carácter básico de las competencias estatales se proyecta necesariamente sobre la actividad subvencional que pueda realizarse bajo su amparo. Por eso examinaremos si los preceptos afectados se ajustan a las previsiones contenidas en el artículo 114.3 EAC y a la doctrina establecida y mantenida de forma continuada por la jurisprudencia constitucional, tal como fue fijada inicialmente en la STC 13/1992, de 6 de febrero, y recientemente confirmada en materia de energía por la STC 33/2014, de 27 de febrero.

C) Concluimos esta exposición del marco constitucional y estatutario de competencias aplicable a los preceptos solicitados con el examen de las competencias de la Generalitat, tal como se regulan en el artículo 133 EAC.

Este artículo contiene cuatro apartados, de los cuales los que interesan a los efectos de nuestro Dictamen son el primero (competencia compartida en materia de energía) y el cuarto (competencia compartida sobre el régimen minero). El primero de estos incluye, además, una distinción en submaterias específicas, así como la atribución directa a la Generalitat de determinadas funciones ejecutivas. Todas estas prescripciones han de ser interpretadas a partir de dos consideraciones sustanciales.

En primer lugar, tratándose de competencias compartidas, las funciones de la Generalitat comprenden el desarrollo legislativo y reglamentario y la función ejecutiva, mientras que al Estado le corresponde dictar la normativa básica. Como decíamos anteriormente, esta normativa básica puede ser dictada por el Estado tanto al amparo de sus competencias ex artículo 149.1.25 CE como al amparo de sus competencias sobre planificación general de la economía (art. 149.1.13 CE).

Y, en segundo lugar, esas funciones de la Generalitat están afectadas por el criterio de la territorialidad, en un doble sentido: por una parte, las que recaen sobre actividades de producción, almacenaje y transporte, que se ejercerán sobre «las instalaciones que transcurran íntegramente por el territorio de Cataluña» (art. 133.1.a EAC), excluyéndose las que sobrepasen este territorio, y, por otra, las que recaen sobre la distribución, respecto de la cual lógicamente será suficiente que «se lleve a cabo en Cataluña» (art. 133.1.b EAC). En el caso del régimen minero, el criterio de la territorialidad se aplica en su estricta literalidad, sin perjuicio de las especificidades relativas a las minas situadas en territorios limítrofes.

a) Por lo que se refiere a la energía, la Generalitat ejerce funciones de regulación, sobre todo de desarrollo normativo de las bases estatales, con los límites señalados anteriormente; funciones de planificación, participando en la planificación general realizada por el Estado, y en las condiciones que este pueda establecer al amparo del artículo 149.1.13 CE; potestades autorizatorias, que incluyen las relativas a las instalaciones que transcurran íntegramente por el territorio de Cataluña y a la actividad de los comercializadores cuyo ámbito de actuación sea este territorio; potestades de inspección y control de estas actividades, incluida la imposición de medidas destinadas a la ampliación, mejora y adaptación de las instalaciones afectadas, y, finalmente, también sobre estas actividades, el ejercicio de la potestad sancionadora.

Naturalmente, también le corresponde el ejercicio de actividades de fomento sobre estas mismas materias, en una doble dirección: por una parte, estableciendo libremente medidas de apoyo e incentivación, sean de naturaleza subvencional o no, con cargo a su presupuesto, y, por otra parte, gestionando las ayudas que establezca el Estado en materia energética, que previamente deberán ser territorializadas. El artículo 133.1.d EAC se refiere expresamente a la actividad de fomento en el caso de las medidas de eficiencia energética, cuestión esta especialmente relevante a los efectos de nuestro Dictamen.

b) Respecto al régimen minero, a la Generalitat también le corresponden funciones de desarrollo normativo y de ejecución de las bases estatales. La STC 64/1982, de 4 de noviembre, validó la mayor parte de la Ley 12/1981, de 24 de diciembre, por la que se establecen normas adicionales de protección de los espacios de especial interés natural afectados por actividades extractivas, dictada en ejercicio de las competencias autonómicas sobre régimen minero y protección del medio ambiente. En cuanto a la ejecución, tal como se precisó ya en el Real decreto 738/1981, de 9 de enero, sobre traspaso de servicios del Estado a la Generalitat de Cataluña en materia de industria, energía y minas, la Generalitat autoriza los permisos, inspecciona y vigila los trabajos, y sanciona los incumplimientos referidos a los recursos mineros situados completamente dentro de su territorio.

3. Una vez hemos expuesto el marco constitucional y estatutario de competencias aplicable a los preceptos cuestionados, solo nos queda resolver las dudas planteadas en los correspondientes escritos de solicitud de dictamen. A tal efecto, expondremos brevemente en cada caso el contenido del precepto y los motivos alegados por los solicitantes, y concluiremos una vez aplicado el parámetro constitucional y estatutario que corresponda.

Empezaremos por los artículos 59, 63.3 y 64.3, que regulan el régimen económico del sistema gasístico con la finalidad, si nos atenemos al preámbulo, de asegurar su sostenibilidad económica y financiera.

A) El artículo 59.3 prevé la posibilidad de que se apliquen a las empresas que realizan actividades reguladas (es decir, actividades de transporte, distribución, regasificación o almacenaje), normativas específicas cuya ejecución comportará costes mayores en su actividad. La expresión «normativas específicas» debe entenderse como las decisiones adoptadas por administraciones públicas (fundamentalmente, comunidades autónomas) para exigir a estas empresas obras de ampliación o mejora, o asimilables, en la estructura y el funcionamiento de la red gasística. La norma examinada prevé dos consecuencias jurídicas ante esta situación: una, de carácter prohibitivo, que impide incluir el sobrecoste así generado en la retribución obtenida por estas empresas con cargo a los ingresos del sistema gasista, y otra, que prevé la posibilidad de cubrir este sobrecoste mediante convenios con las administraciones públicas o mecanismos similares.

El Gobierno considera que «[…] esto impide que una comunidad autónoma imponga obligaciones adicionales en materia de redes gasistas o en materia de niveles de calidad cuando se den supuestos de peor calidad del servicio o un menor grado de extensión de la red gasista, [...] y si la empresa distribuidora esgrime que las exigencias autonómicas le originan un sobrecoste, este presunto sobrecoste no irá a cargo del sistema gasista (financiado por todos los consumidores de gas), sino de los presupuestos de la respectiva comunidad autónoma». Consecuentemente, se añade, «[l]a eliminación de cualquier margen de actuación autonómica vulnera la competencia compartida de la Generalitat de Cataluña en materia de minas y energía ex artículo 133 EAC».

Por su parte, la solicitud remitida por el Parlamento entiende que este precepto puede vulnerar las competencias de la Generalitat, ya que regula «como cubrir los gastos de las actividades de transporte, regasificación, almacenaje básico y distribución de gas».

Una disposición prácticamente idéntica se contiene en el artículo 15.2 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del sector eléctrico (LSE). Nos encontramos, por lo tanto, ante la traslación al sector del gas de una medida de sostenibilidad económica y financiera, que ya había sido impuesta en otro sector regulado de características muy similares. En nuestro Dictamen 7/2014, de 27 de febrero, emitido respecto a la mencionada Ley, no nos pronunciamos sobre la mencionada disposición. Pero sí lo hicimos en el DCGE 12/2014, de 20 de marzo, emitido sobre el Real decreto 1048/2013, cuyo artículo 8.4 desarrollaba el precepto legal anteriormente citado de la LSE.

Teniendo en cuenta la similitud del régimen jurídico de ambos sectores y la idéntica finalidad perseguida por los dos preceptos, entendemos que la argumentación y la conclusión favorable a su constitucionalidad que adoptamos en el mencionado Dictamen son plenamente aplicables al caso que nos ocupa.

En efecto, nos encontramos ante una norma de claro contenido económico, directamente integrable en lo que ha sido denominado «régimen económico del sistema gasístico», que es el que determina los costes del sistema que han de ser cubiertos mediante sus propios ingresos (costes que aparecen citados por el apartado 4 del mismo artículo 59 mediante un numerus clausus, en el que no aparece reflejado lo previsto en el precepto que examinamos). Y, como decíamos anteriormente cuando exponíamos el parámetro constitucional y estatutario aplicable a estos supuestos, la regulación de este régimen único para todo el territorio del Estado tiene naturaleza básica, pues solo así se puede calcular la retribución de los diferentes operadores y repercutir los costes correspondientes sobre los consumidores (DCGE 7/2014, FJ 2.4, con cita de doctrina constitucional consolidada).

Además, esta norma afecta a un sector estratégico para la economía general como es el sistema gasista, de manera que las medidas destinadas a asegurar su sostenibilidad económica y financiera presentan una incidencia directa sobre la economía general que, cuando menos, es significativa. Por eso entendemos que el legislador estatal está habilitado por el artículo 149.1.13 CE para dictar prescripciones relativas al régimen económico del mencionado sistema.

No obstante, es cierto que la concreta regulación que exponíamos anteriormente puede afectar, aunque sea fácticamente, el ejercicio de las competencias de la Generalitat en la materia, motivo por el que hemos de examinar si desborda el concepto material de bases, como se desprende de la motivación contenida en ambas solicitudes. Como dijimos en el DCGE 7/2014, tantas veces citado:

«La doctrina jurisprudencial, pues, reconoce un margen de actuación a las comunidades autónomas, pero este margen se convierte en prácticamente inexistente cuando casi toda la regulación que contiene la Ley 24/2013 se considera básica y se realizan remisiones a reglamentos estatales, sin dejar a la Generalitat posibilidad alguna para dictar una normativa propia y específica adaptada a las particularidades de la red eléctrica de su ámbito territorial, ni para ejercer funciones o facultades tendentes a introducir mejoras en la calidad del servicio de los usuarios de su red.» (FJ 3.3.D)

Pues bien, consideramos que en el supuesto que nos ocupa esta situación no se produce, por las razones que exponemos a continuación.

En primer lugar, una de las causas alegadas en la solicitud del Gobierno («este presunto sobrecoste no irá a cargo del sistema gasista [...] sino de los presupuestos de la respectiva comunidad autónoma») no parece necesariamente cierta. El precepto examinado no se pronuncia sobre esta cuestión, en tanto que lo único que exige es que este sobrecoste no sea imputado al régimen económico general del sistema gasista. Su financiación, ciertamente, podrá ser asumida por la Administración pública que haya impuesto las obras que lo han originado, y no vemos por qué vulnera el bloque de la constitucionalidad el hecho de que las decisiones adoptadas por una comunidad autónoma en el ejercicio de sus competencias sean sufragadas mediante sus propios presupuestos, y no mediante recursos ajenos. Pero tampoco debe excluirse la posibilidad de que sea la misma empresa la que asuma el sobrecoste, principalmente en los casos en que la mejora impuesta sea necesaria o adecuada para garantizar la seguridad o la calidad del suministro o, incluso, que se adopten otras fórmulas de financiación.

En segundo lugar, el artículo 59.3 no invade las competencias de la Generalitat en la materia, ya que no le impide dictar la «normativa propia y específica adaptada a las particularidades de la red eléctrica de su ámbito territorial» a la que nos referíamos en el fragmento anteriormente citado del DCGE 7/2014, y tampoco contiene remisión alguna a reglamentos estatales. Al contrario, el mismo precepto reconoce implícitamente esta capacidad normativa que, en el caso de Cataluña, entendemos que está prevista en el artículo 133.1.c EAC («desarrollo de las normas complementarias de calidad de los servicios de suministro de energía»). Además, quedan salvadas las otras competencias previstas en el mencionado artículo 133 EAC: participación en la planificación general del sistema gasista, autorización de las instalaciones de producción, transporte y almacenamiento que transcurran íntegramente por el territorio de Cataluña, y de las instalaciones y de las empresas de distribución que cumplan sus actividades en Cataluña, así como las funciones de inspección, control, régimen sancionador, fomento, etc.

Finalmente, y por lo que afecta estrictamente a la financiación del sobrecoste resultante de esta actuación sobre la red, hay margen de desarrollo por parte de la Generalitat para decidir lo que convenga, ya sea por la vía de convenio con las empresas afectadas, ya sea por cualquier otro mecanismo que no sea su imputación al régimen económico del sistema gasista.

Como decíamos anteriormente, los argumentos expuestos fueron los que utilizamos en el DCGE 12/2014 para avalar la legitimidad constitucional y estatutaria de una previsión muy similar para el sistema eléctrico:

«En conclusión, la previsión de que las empresas a las que se apliquen unos niveles de calidad superiores a los fijados por la normativa estatal o unos criterios de diseño de redes que supongan unos costes más altos en la actividad de distribución puedan establecer convenios u otros mecanismos con las administraciones públicas con el fin de cubrirlos no supone un vaciamiento de la competencia de la Generalitat reconocida en el artículo 133.1 EAC. De acuerdo con la doctrina constitucional, al corresponder al Estado articular los mecanismos que considere necesarios para compensar los costes generados por las exigencias de la normativa autonómica, el artículo 8.4 del Real decreto examinado ha optado por la técnica de los convenios, lo que no excluye otras fórmulas compensatorias, de modo que de este hecho no puede derivarse un reproche de inconstitucionalidad de este precepto.» (FJ 3.1)

Consecuentemente, el artículo 59.3 de la Ley 18/2014 examinado no vulnera las competencias de la Generalitat en materia de energía reconocidas en el artículo 133.1 EAC.

B) Los otros apartados del artículo 59 contienen igualmente prescripciones relativas al régimen económico del sistema gasista, también encaminadas a asegurar su sostenibilidad económica y financiera. En algunos casos introducen reglas tendentes a evitar situaciones de déficit, como las que imponen a todos los sujetos del sistema el respeto al mencionado principio de sostenibilidad (apdo. 1), o las que exigen la estricta adecuación de los ingresos a los costes (apdo. 5). El más importante de estos apartados es el 4, que enumera cuáles son los únicos costes que podrán ser financiados mediante los ingresos del sistema, y que, por eso, presenta una conexión directa con el artículo 59.3, anteriormente examinado.

Todos los apartados examinados son cuestionados por la solicitud remitida por los diputados, aunque no por el Gobierno. Entienden que «podrían vulnerar las competencias de la Generalitat en el establecimiento de una política específica de desarrollo de la red de transporte de gas», en tanto que «regulan como cubrir los gastos de las actividades de transporte, regasificación, almacenaje básico y distribución del gas».

Tal como veíamos anteriormente, se trata de preceptos que afectan de forma exclusiva al régimen económico del sistema gasístico, la determinación del cual forma parte de la normativa básica y de coordinación del Estado ex artículo 149.1.13 CE. A nuestro parecer, pues, les son aplicables las consideraciones que hemos hecho anteriormente respecto al apartado 3 en la medida en que solo contienen prescripciones sobre las retribuciones de los operadores del sistema en aquellas actividades que están reguladas, y sobre la necesidad de asegurar la adecuación entre estos costes por una parte y los ingresos del sistema por otra, no afectan a las atribuciones de la Generalitat para gestionar las instalaciones de la red que son de su competencia. Recordemos que entre dichas atribuciones hay que incluir las funciones normativas y ejecutivas en materia de normas complementarias de calidad y seguridad, y las relativas a la autorización de las instalaciones, de las actividades de comercialización, y la inspección, control, régimen sancionador y fomento, entre otros. Por lo tanto, la conclusión debe ser la misma a la que hemos llegado para el artículo 59.3.

Por todo ello, el artículo 59 de la Ley 18/2014, en los apartados examinados, no vulnera las competencias de la Generalitat en materia de energía reconocidas en el artículo 133.1 EAC.

C) Los artículos 63.3 y 64.3 pueden ser examinados conjuntamente, ya que regulan aspectos complementarios de la misma cuestión, referida a la red de transporte secundario. Como decíamos en el primer apartado de este fundamento jurídico, las instalaciones secundarias que forman parte de la red de transporte están integradas por gasoductos que funcionan a una presión de entre 16 y 60 bares y su misión es conectar la red básica de transporte con la red de distribución, que funciona a una presión menor de 16 bares. Los titulares de estas instalaciones, que realizan actividades reguladas, perciben unas retribuciones, cuya metodología está definida por los anexos correspondientes de la Ley: las actividades de distribución, en el anexo X, y las de transporte (así como regasificación y almacenaje) en el anexo XI.

La novedad introducida por los preceptos examinados es que las nuevas instalaciones de la red secundaria tendrán la consideración de red de distribución, aunque solo a efectos retributivos y de planificación, ya que no serán objeto de planificación obligatoria (como establecía el art. 4 LSH) sino indicativa (art. 63.3). Consecuentemente, estas instalaciones, aunque forman parte de la red de transporte, no serán retribuidas de acuerdo con el anexo XI sino de acuerdo con el anexo X, que es el propio de la red de distribución (art. 64.3). Este cambio de retribución económica solo se aplica a las instalaciones que se construyan en el futuro, entendiéndose por tales aquellas que en el momento de entrada en vigor del RDL 8/2014, cuya conversión en ley efectúa la Ley que examinamos, no dispongan de proyecto de ejecución ya aprobado.

El Gobierno considera que «[…] esto repercute en las competencias de la Generalitat en materia de transporte secundario de energía, asumidas en el artículo 133.1.a) EAC, atendiendo a la circunstancia de que si la retribución de la instalación de la red de transporte no es la adecuada a la función que estas instalaciones llevan a cabo, puede repercutir en el desarrollo de las infraestructuras de transporte secundario en Cataluña, desincentivando su implantación por la baja retribución».

Por su parte, la solicitud presentada por los diputados considera también que la asimilación de la red de transporte secundario a la de distribución y el consiguiente cambio en la metodología de su retribución con cargo al régimen económico del sistema gasista vulnera las competencias de la Generalitat en la materia.

Los preceptos cuestionados contienen dos prescripciones que hay que tratar separadamente: por una parte, el cambio en la retribución con cargo al régimen económico del sistema gasista que percibirán las nuevas instalaciones de transporte secundario, así como las de transporte primario no incluidas en la red troncal, y, por la otra, la modificación del tipo de planificación a la que estarán sometidas estas futuras instalaciones, que ya no será obligatoria sino indicativa.

Por lo que se refiere a la primera cuestión, una vez más nos encontramos ante la regulación del régimen económico del sistema gasista, que forma parte de la normativa básica estatal, como hemos indicado anteriormente. Estos preceptos se limitan a establecer la metodología de la retribución que percibirán los titulares de nuevas instalaciones de transporte secundario y, en algún caso, primario, cuestión esta sobre la que las comunidades autónomas carecen de competencia y que, jurídicamente, no afecta a la política específica de desarrollo de estas redes que pueda realizar la Generalitat en ejercicio de sus atribuciones.

Es cierto que si la retribución que deben percibir los titulares de estas instalaciones disminuye como consecuencia de este cambio, como parece que así será en el caso del transporte secundario, se pueden desincentivar futuras ampliaciones, como denuncia el Gobierno en su solicitud de dictamen. Pero esta es una cuestión fáctica sobre la que no nos corresponde a nosotros pronunciarnos, más allá de reconocer que su finalidad es la de reducir los costes del sistema para alcanzar su sostenibilidad económica.

En cuanto a la segunda cuestión, relativa a la planificación del transporte secundario, que pasará de ser vinculante a indicativa, haremos solo dos consideraciones: en primer lugar, la determinación de la naturaleza de esta planificación fue declarada básica por la STC 18/2011, de 3 de marzo, mediante unas consideraciones relativas al sector eléctrico que entendemos plenamente aplicables a los supuestos que nos ocupan (en particular, FJ 7.b). Esta medida, además, se integra en el proceso de liberalización al que están siendo sometidos los sistemas energéticos, que en el ámbito que nos ocupa fue iniciado con la LSH, y de acuerdo con la mencionada jurisprudencia debe ser considerada como adoptada al amparo de la competencia sobre bases y coordinación reconocida por el artículo 149.1.13 CE. Recordamos que esta planificación, obligatoria o indicativa, es decidida por el Estado con el concurso de las comunidades autónomas (art. 4.2 LSH).

Sin embargo, más importante todavía, el Tribunal Constitucional señaló en la citada Sentencia que la planificación indicativa es más respetuosa con las competencias de las comunidades autónomas que la planificación obligatoria:

«Por otro lado, la propia naturaleza indicativa de la planificación —salvo en materia de transporte— excluye por principio la idea de una planificación de detalle en la que se marginen las competencias autonómicas en materia de planificación eléctrica, al menos en todo lo relativo a las actividades destinadas a garantizar el suministro eléctrico distintas a la ordenación de las instalaciones de transporte.» (FJ 7.b)

Y añadía:

«En efecto, la competencia estatal delimitada en los art. 3.1 a) y 4.1 LSE no excluye la correlativa potestad planificadora autonómica en su ámbito de atribuciones, puesto que nada hay en los preceptos impugnados que excluya la competencia de planificación eléctrica de las Comunidades Autónomas en las materias que tienen atribuidas por los Estatutos de Autonomía.» (ibídem)

Por todo lo expuesto, consideramos que los artículos 63.3 y 64.3 examinados no vulneran las competencias de la Generalitat en materia de energía reconocidas en el artículo 133.1 EAC.

4. Examinaremos a continuación las alegaciones relativas a los artículos 71, 72 y 73, que incorporan al ordenamiento interno previsiones contenidas en la Directiva 2012/27/UE, a la que anteriormente nos hemos referido con la expresión «la Directiva». Todos ellos regulan actuaciones relativas a la eficiencia energética. Por este motivo, y de forma previa y sucinta, recordaremos algunas de las consideraciones que habíamos hecho en el segundo apartado de este fundamento, a la hora de exponer el marco constitucional y estatutario aplicable a los mencionados preceptos.

Así, en primer lugar, ya hemos dicho que el título competencial sobre el medio ambiente debe ceder en estos casos ante el de energía y minas, por las razones expuestas. También hemos de afirmar que, al contrario de lo que sucedía con los artículos de la Ley relativos a la sostenibilidad económica y financiera del sistema gasista, examinados en el apartado anterior, el Estado no puede invocar su competencia sobre planificación general de la actividad económica para adoptar estas medidas de eficiencia energética.

Como apoyo de esta afirmación, será suficiente citar la STC 33/2014, de 27 de febrero, dictada para resolver un conflicto de competencia planteado contra unas «actuaciones del plan de fomento de energías renovables y eficiencia energética»:

«Igualmente en el presente supuesto, por ser la finalidad principal de las ayudas la incentivación y fomento de las energías renovables, las subvenciones referidas en la partida impugnada deben incardinarse en la materia régimen energético sin que puedan tener encaje en la competencia del Estado sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica ex art. 149.1.13 CE, en tanto que, con independencia de su relevancia económica, el establecimiento de subvenciones para incentivar las energías renovables no supone, en sí misma considerada, una medida que incida directa y significativamente sobre la actividad económica general, según ha exigido nuestra jurisprudencia para que pueda entrar en juego dicho título competencial del Estado». (FJ 8)

A) El artículo 71, relativo al sistema nacional de eficiencia energética, contiene tres apartados. En el primero se establece la aportación de unas contribuciones financieras que deben realizar los sujetos afectados en cumplimiento de sus obligaciones de ahorro energético, que serán calculadas en función del volumen de sus ventas de energía final a consumidores finales, en el ámbito estatal. En el segundo se ha previsto una fórmula alternativa para estos mismos sujetos, de manera que pueden optar, en lugar de la aportación anteriormente mencionada, por la realización de medidas de ahorro energético equivalentes, que serán acreditadas mediante unos certificados de ahorro energético gestionados por el Instituto para la Diversificación y el Ahorro de Energía. Finalmente, el apartado tercero encomienda al Ministerio de Industria, Energía y Turismo la función de inspección y la potestad sancionadora relativas al sistema descrito.

Tanto la solicitud del Gobierno como la remitida por el Parlamento consideran que esta regulación vulnera las competencias de la Generalitat, aunque solo estos últimos citan el artículo 133.1.d EAC, sobre el fomento y la gestión de las energías renovables y de la eficiencia energética, y añaden también la vulneración de las competencias en materia de medio ambiente. Por su parte, el Gobierno solo cuestiona de forma expresa la gestión centralizada de los certificados de ahorro energético.

En función de las consideraciones que hacíamos anteriormente, entendemos que el Estado está habilitado para establecer y regular en sus aspectos sustanciales el sistema de obligaciones de eficiencia energética, tanto en su vertiente de contribuciones financieras como en el de realización de medidas de ahorro certificadas, al amparo de su competencia para dictar las bases del régimen energético (art. 149.1.25 CE). Los artículos 69 y 70, que no han sido cuestionados, determinan a los sujetos afectados y establecen los criterios para calcular el importe de estas obligaciones en función de su volumen de ventas en el ámbito estatal. En la medida en que el apartado primero del artículo 71 desarrolla el cumplimiento de estas obligaciones mediante las dos fórmulas alternativas antes referidas, expresamente previstas en la Directiva, presenta una conexión directa con esta determinación sustancial del sistema de obligaciones de eficiencia energética y, en consecuencia, no vulnera la Constitución ni el Estatuto de autonomía.

Es cierto que el mencionado artículo 71 contiene dos remisiones reglamentarias al Gobierno para «determinará la equivalencia financiera» (en el caso de las contribuciones financieras) y para regular el «mecanismo de acreditación de la consecución de una cantidad de ahorro energético equivalente al cumplimiento de las obligaciones» (en el caso de los certificados de ahorro). Consideramos que esta remisión tampoco vulnera las competencias de la Generalitat y que, a pesar de su carácter de norma básica, podemos aceptar excepcionalmente su regulación reglamentaria, por dos razones: por una parte, porque es necesaria con el fin de garantizar un trato igual para todos los afectados y, por lo tanto puede ser considerada «complemento necesario para garantizar el fin a que responde la competencia sobre las bases», como se lee en la STC 24/2013, de 31 de enero, FJ 4, que cita doctrina consolidada, y, por otra, para tratarse de materias que presentan un marcado carácter técnico y variable en el tiempo, que las hace inadecuadas para una regulación con rango de ley.

Eso es especialmente cierto en el caso de la remisión reglamentaria prevista en el primer inciso del apartado segundo, que tendrá que regular la fórmula alternativa de cumplimiento de las obligaciones de eficiencia energética mediante la realización de medidas de ahorro, en lugar de la fórmula ordinaria de las contribuciones financieras. Entendemos que esta normativa tiene carácter básico porque, en primer lugar, decidirá el establecimiento de este sistema alternativo, que, por lo tanto, debería ser común para todo el Estado y, también, porque determinará la equivalencia entre el ahorro energético exigido y el que resulte de la aplicación del sistema de contribuciones financieras, con el fin de evitar un tratamiento desigual entre las empresas que hayan optado por uno u otro sistema.

En cambio, las funciones normativas y ejecutivas relativas a la acreditación de este ahorro mediante certificados de ahorro energético no pueden ser consideradas básicas y, como veíamos antes, el escrito del Gobierno cuestiona de forma expresa la atribución al Instituto para la Diversificación y el Ahorro de Energía de la gestión de estos certificados. Estas funciones consisten en la elaboración de un catálogo de actuaciones de eficiencia energética y la correspondiente gestión de los certificados de ahorro (acreditación, seguro de responsabilidad civil o similar, obtención, verificación material de las medidas certificadas, etc.). Si tenemos en cuenta que el establecimiento del mecanismo de acreditación ya ha sido establecido por el Gobierno, de acuerdo con la remisión reglamentaria anteriormente citada, la centralización de estas medidas en manos del Instituto para la Diversificación y el Ahorro de Energía no es aceptable desde una perspectiva constitucional. Tampoco puede ser considerada básica, por las mismas razones, la atribución al Ministerio de Industria, Energía y Turismo de las funciones inspectora y sancionadora en estas materias (apdo. tercero del mismo art. 71).

Consecuentemente, el apartado segundo del artículo 71, en la medida en que centraliza todas las funciones relativas a la acreditación mediante certificados de ahorro energético, y el apartado tercero del mismo artículo de la Ley 18/2014 vulneran las competencias de la Generalitat en materia de energía reconocidas por el artículo 133.1 EAC y no tienen amparo en el artículo 149.1.25 CE.

B) Los artículos 72 y 73 crean el llamado Fondo nacional de eficiencia energética, regulan sus funciones y asignan su gestión al Instituto para la Diversificación del Ahorro de Energía, y su control y supervisión a un comité de seguimiento y control adscrito al Ministerio de Industria, Energía y Turismo.

El Gobierno critica fundamentalmente la atribución de funciones de fomento a este Fondo, ya que considera que esta utilización del poder de gasto por parte del Estado vulnera las competencias de la Generalitat, al no ajustarse a las previsiones establecidas por la doctrina constitucional sobre esta cuestión, fundamentalmente en la conocida STC 13/1992, de 6 de febrero. Por su parte, los diputados solicitantes mantienen las alegaciones anteriormente expuestas.

Nada tendríamos que objetar a la creación del mencionado Fondo, previsto pero no impuesto en la Directiva, si limitara sus funciones a la recepción de las contribuciones financieras reguladas por los artículos precedentes, y estas fueran consignadas en los presupuestos generales del Estado, con el fin de proceder a su territorialización y gestión para las comunidades autónomas. Pero lo cierto es que los preceptos examinados van mucho más allá.

De acuerdo con consolidada jurisprudencia constitucional, la actividad de fomento tiene que respetar el marco competencial aplicable a cada caso en función de la materia, ya que de lo contrario podría ponerse en cuestión su propia naturaleza. Así, la mencionada STC 13/1992 construyó un esquema de atribuciones del Estado y de las comunidades autónomas en el ejercicio de la actividad subvencional que tiene en cuenta, precisamente, el mencionado marco competencial.

Pues bien, cuando nos encontramos ante un sistema de distribución de funciones como el que nos ocupa, en el que al Estado le corresponde la normativa básica y a las comunidades autónomas el desarrollo legislativo y reglamentario y la ejecución, el esquema aplicable es definido con las palabras siguientes:

«En estos supuestos el Estado puede consignar subvenciones de fomento en sus Presupuestos Generales, especificando su destino y regulando sus condiciones esenciales de otorgamiento hasta donde lo permita su competencia genérica, básica o de coordinación, pero siempre que deje un margen a las Comunidades Autónomas para concretar con mayor detalle la afectación o destino, o, al menos, para desarrollar y complementar la regulación de las condiciones de otorgamiento de las ayudas y su tramitación. Además, la gestión de estos fondos corresponde a las Comunidades Autónomas de manera, por regla general, que no pueden consignarse en favor de un órgano de la Administración del Estado u organismo intermediario de esta. Se trata de partidas que deben territorializarse en los propios Presupuestos Generales del Estado si ello es posible o en un momento inmediatamente posterior, mediante normas que fijen criterios objetivos de reparto o mediante convenios de colaboración ajustados a los principios constitucionales y al orden de distribución de competencias.» (FJ 8.b)

Este esquema es el que contiene el artículo 114 EAC, que, en su apartado tercero, se refiere precisamente a este mismo supuesto, tal como expusimos en el FJ 3.3 del DCGE 3/2012, de 8 de febrero, referido al Fondo de carbono para una economía sostenible.

La STC 33/2014, anteriormente citada, trataba de un caso casi idéntico, referido precisamente, como hemos visto, a ayudas para el fomento de las energías renovables y la eficiencia energética, que eran gestionados de forma centralizada por el Instituto para la Diversificación y el Ahorro de la Energía:

«La consignación centralizada de los fondos a favor de un organismo dependiente de la propia Administración del Estado que no tiene entre sus específicas competencias asignadas la territorialización de fondos, y sin que se haya justificado suficientemente la necesidad de que los fondos controvertidos deban ser gestionados de forma centralizada y no por la Administración llamada en primer lugar a ello en virtud de sus atribuciones competenciales, es decir, la autonómica, determina que la partida impugnada invade las competencias de la Comunidad Autónoma de Cataluña, lo que supone que debemos en este punto estimar el recurso.» (FJ 8)

Los preceptos examinados, en cambio, atribuyen al Fondo nacional de eficiencia energética funciones de fomento mediante medidas de apoyo económico, financiero, asistencia técnica, formación, información y otras, que son ejecutadas directamente sin ninguna intervención de las comunidades autónomas. Este Fondo está adscrito al Ministerio de Industria, Energía y Turismo, que supervisa y controla sus funciones a través de un comité de seguimiento y control exclusivamente integrado por miembros de la Administración general del Estado, mientras que su gestión se asigna al Instituto para la Diversificación y el Ahorro de la Energía, también adscrito al mismo Ministerio.

Por todo ello, los artículos 72 y 73 de la Ley 18/2014 vulneran las competencias de la Generalitat en materia de energía, reconocidas en el artículo 133.1 EAC, y también el artículo 114.3 EAC, y no tienen amparo en el artículo 149.1.25 CE.

C) El Gobierno solicita dictamen sobre la disposición final segunda, apartado 7, aunque lo hace solamente en el encabezamiento de su escrito, sin incluir ninguna mención posterior a este precepto. Por su parte, los diputados hacen una mención general a esta disposición final segunda, pero la motivación que se contiene demuestra que se refieren a cuestiones de empleabilidad y empleo, que tratamos en otro fundamento jurídico de este mismo Dictamen.

Este apartado 7 habilita al Gobierno del Estado para establecer la obligación de contabilización de los consumos de calor, frío y agua caliente sanitaria en edificios existentes, derivada de la transposición de la Directiva.

Esta Directiva, en su artículo 9 («Contadores»), impone a los estados miembros la obligación de garantizar a los consumidores la recepción de contadores individuales a un precio competitivo que «reflejen el consumo real de energía del cliente final y que proporcionen información real de uso» (art. 9.1).

Los tres apartados y los diez subapartados que contiene el artículo 9 de la Directiva regulan esta cuestión con un grado elevado de detalle, incluyendo medidas sobre la sustitución de los contadores existentes, características y condiciones de seguridad de los llamados contadores inteligentes, información y asesoramiento a los usuarios, reglas diferenciadas en función del tipo de edificio, etc. Además, la propia naturaleza de la materia no permite ningún género de duda sobre su carácter de normativa de desarrollo no básica. Por lo tanto, su transposición al ordenamiento interno corresponde a la Generalitat, de acuerdo con lo previsto en el artículo 189.1 y .2 EAC y el principio de autonomía institucional de la Unión Europea.

En consecuencia, el apartado 7 de la disposición final segunda de la Ley 18/2014 vulnera las competencias de la Generalitat en materia de energía reconocidas en el artículo 133.1 EAC, en relación con el artículo 189.1 y .2 EAC, y no encuentra amparo en el artículo 149.1.25 CE.

5. Seguidamente, examinaremos los apartados 3 y 6 de la disposición final segunda, que habilitan al Gobierno para aprobar un nuevo procedimiento de gestión de los derechos mineros (apdo. 3) y de los derechos mineros y de dominio público sobre hidrocarburos (apdo. 6) que resulten afectados por el cambio en el sistema geodésico de referencia, que fue aprobado por el Real decreto 1071/2007, anteriormente citado.

El escrito de solicitud remitido por el Gobierno cuestiona expresamente que esta habilitación al Gobierno del Estado no prevé la participación de las comunidades autónomas en estos procedimientos, y considera que estos preceptos suponen una centralización de las competencias en materia de derechos mineros y de hidrocarburos que desconoce el régimen constitucional de competencias compartidas en la materia.

Como habíamos indicado anteriormente, como consecuencia del cambio en el sistema geodésico de referencia debe modificarse la denominación cartográfica que se incorpora necesariamente a cualquier autorización de exploración, investigación y explotación de yacimientos mineros y de hidrocarburos, con el fin de adaptarla a este nuevo sistema. Así, en el caso de los hidrocarburos, los artículos correspondientes de la LSH exigen que estas autorizaciones deben precisar el área territorial afectada mediante coordenadas geográficas y, en el caso de los permisos de explotación, «han de quedar definidas por la agrupación de cuadriláteros de un minuto de lado, en coincidencia con minutos enteros de latitud y longitud, adosados al menos por uno de sus lados» (art. 26.1 LSH). Por su parte, la Ley 22/1973, de 21 de julio, de minas, establece en su artículo 76.2 que «los perímetros de los permisos de investigación y concesiones de explotación deberán solicitarse y definirse por medio de coordenadas geográficas, tomándose como punto de partida la intersección de meridiano con el paralelo que corresponda a uno cualquiera de los vértices del perímetro, de tal modo que la superficie quede constituida por una o varias cuadrículas mineras».

Ahora bien, tal como dice el preámbulo de la Ley que dictaminamos, estos cambios pueden afectar a la gestión de los derechos mineros y «el sector minero debe conocer cuanto antes la modificación que se va a producir dado que la misma provoca cambios reales en la zona adjudicada cuando se otorgan derechos mineros respecto a la zona que se otorgaría si no se produjeran los cambios que se aprueban en esta Ley». Y sabemos, tal como habíamos indicado anteriormente cuando exponíamos el marco constitucional y estatutario de competencias en el régimen minero, que corresponde a la Generalitat la autorización de los permisos referidos a los recursos mineros situados dentro de su territorio, de acuerdo con lo previsto en el artículo 133.4 EAC. También debemos tener en cuenta que, por lo que respecta a los hidrocarburos, los artículos 14 y 15 LSH reconocen la competencia de las comunidades autónomas para otorgar los permisos de exploración e investigación, y para emitir informe preceptivo en el caso de permisos de explotación (art. 25.2 LSH).

Por este motivo la Generalitat debería participar en los mencionados procedimientos, lo cual no está previsto en ninguno de los dos supuestos de los preceptos examinados.

Consecuentemente, los apartados 3 y 6 de la disposición final segunda de la Ley 18/2014 vulneran las competencias de la Generalitat en materia de energía y minas reconocidas en el artículo 133.1 y .4 EAC y no tienen amparo en el artículo 149.1.25 CE.

6. Por último, respecto al apartado 5 de la disposición final primera, que fundamenta la aprobación del título III de la Ley objeto de dictamen en los títulos competenciales estatales recogidos en las cláusulas núm. 13 y 25 del artículo 149.1 CE («bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica» y «bases del régimen minero y energético», respectivamente), debemos pronunciarnos en el mismo sentido en el que lo hemos hecho en el anterior fundamento jurídico en relación con otros apartados de la misma disposición.

Así pues, hemos de concluir que el apartado 5 de la disposición final primera de la Ley 18/2014 vulnera las competencias de la Generalitat en materia de energía y minas previstas en el artículo 133 EAC y no habilita al Estado para dictar los apartados 2 y 3 del artículo 71 y los artículos 72 y 73 de la Ley, en los términos en los que han sido declarados contrarios al bloque de la constitucionalidad en este mismo fundamento jurídico.

 

Cuarto. Examen de los preceptos solicitados de la Ley 18/2014, relativos a trabajo y a políticas de empleo

A continuación, abordaremos los preceptos cuestionados por el Gobierno y por una décima parte de los diputados del Parlamento, que se encuadran, por razón de su contenido y finalidad, en la materia de trabajo y en las políticas de fomento del empleo. Así, atendiéndonos a las dos solicitudes, nos corresponde examinar los artículos 92.3 y .4; 98.5; 101; 102; 114, apartados seis, siete, doce, diecisiete y dieciocho; 116.dos y 117.dos, y las disposiciones finales primera, apartado 6, y segunda, apartado 4, de la Ley 18/2014, los cuales, a efectos de su tratamiento, serán agrupados en tres bloques, según la temática específica de la regulación que contienen. Con carácter previo, sin embargo, expondremos el parámetro interpretativo común que les resulta aplicable de acuerdo con el modelo constitucional y estatutario de distribución de competencias.

1. Ciertamente, los mencionados preceptos, visto su objeto, que más adelante se examinará, nos remiten a los dos títulos competenciales en los que la jurisprudencia constitucional ha situado la materia laboral y el empleo, concretamente al artículo 149.1, subapartados 7 y 13 CE.

Por su parte, en sede estatutaria, el artículo 170 EAC, relativo a las competencias en materia de «[t]rabajo y relaciones laborales» atribuye a la Generalitat las funciones ejecutivas en el ámbito de las políticas de empleo, las cuales, a su vez, conectan, en la vertiente económica, con el artículo 152.2 EAC, en la medida en que este prevé la competencia compartida de los poderes públicos catalanes en la ordenación de la actividad económica en Cataluña, incluida su proyección sobre los diferentes aspectos relacionados con la dinamización del mercado de trabajo.

Situados en la perspectiva estatal, la competencia que mayoritariamente ha sido identificada como título específico y prevalente en el ámbito laboral y del mercado de trabajo, en un sentido amplio, ha estado la de la «legislación laboral» (art. 149.1.7 CE), que la Constitución atribuye con carácter exclusivo al Estado, sin perjuicio de las competencias ejecutivas que corresponden a las comunidades autónomas. De esta manera, es sobradamente conocida la doctrina constitucional que prescribe que la plena capacidad normativa corresponde a los poderes centrales, permaneciendo en la esfera de las instituciones autonómicas las facultades ejecutivas necesarias para la aplicación de la regulación estatal.

Sobre el alcance del concepto adjetivo «laboral», que integra y permite delimitar el título competencial estatal, hay que señalar que, desde los inicios, la jurisprudencia constitucional indicó que venía enmarcado en «un sentido concreto y restringido, coincidente por lo demás con el uso habitual, como referido solo al trabajo por cuenta ajena, entendiendo por consiguiente como legislación laboral aquella que regula directamente la relación laboral» (por todas, la STC 95/2002, de 25 de abril, FJ 8, recogiendo la doctrina de la STC 35/1982, de 14 de junio).

De acuerdo con esta configuración, el Tribunal Constitucional distingue conceptualmente la competencia en materia de legislación laboral de «la facultad de adoptar medidas en materia de fomento del empleo que, en tanto no incidan en la regulación de la relación laboral, constituyen una materia distinta de la propiamente laboral a la que se refiere el art. 149.1.7 CE» (STC 22/2014, de 13 de febrero, FJ 4), la cual se encuadraría en el título del artículo 149.1.13 CE.

Las consecuencias de esta diferenciación no son meramente formales sino que, todo lo contrario, comportan efectos sustancialmente diferentes en la distribución del marco de competencias entre el Estado y la Generalitat. Así, mientras que en el supuesto del título competencial del artículo 149.1.7 CE, el esquema es el de plena competencia normativa para el Estado y de mera ejecución para los poderes catalanes, en el caso de las políticas de fomento del empleo el modelo de reparto de las facultades es de bases-desarrollo.

Cabe decir que desde la reforma estatutaria del año 2006, la norma fundamental catalana incorporó en la ordenación sistemática de las competencias de la Generalitat el nuevo concepto de políticas de empleo y las ubicó en las facultades ejecutivas del artículo 170.1 EAC, incluyendo: «b) [...] la formación de los demandantes de ocupación y de los trabajadores en activo, así como la gestión de las subvenciones correspondientes. La Generalitat participa en los planes o actividades de formación que superen el ámbito territorial de Cataluña», mientras que en el título competencial del artículo 152.2 EAC queda implícita la capacidad normativa compartida en la materia, que se correspondería con la competencia estatal del artículo 149.1.13 CE respecto a las políticas de fomento del empleo con incidencia en el mercado de trabajo.

Una vez expuesto este primer e importante criterio de delimitación material y competencial, debemos proseguir en la precisión del contenido del artículo 149.1.7 CE, que la jurisprudencia constitucional ha ido desarrollando a lo largo del tiempo. A los efectos del análisis de los preceptos que más adelante examinaremos en el presente Dictamen, se convierte en necesario indicar que el Tribunal ha ubicado en el seno de la competencia estatal de «legislación laboral» la regulación de la formación profesional dirigida a trabajadores ocupados, la llamada formación profesional continua (SSTC 95/2002 y 190/2002, de 17 de octubre), hecho que encaja con la lógica de circunscribir en el mencionado título constitucional los elementos que integran la relación laboral, es decir aquella que se establece entre los trabajadores por cuenta ajena y los empresarios.

Ahora bien, este criterio restrictivo no ha sido siempre constante y, por el contrario, en determinadas resoluciones se ha traducido en una interpretación más expansiva, que ha conducido a incluir en la competencia legislativa plena estatal la formación y las acciones dirigidas a las personas no ocupadas, la cual, en puridad, cuando consiste en programas o actividades de significativa relevancia económica o de trascendencia estratégica para el mercado de trabajo, debería localizarse en el artículo 149.1.13 CE.

La realidad descrita, que puede resultar contradictoria con la doctrina general consolidada sobre la materia, ya que proyecta el título competencial del artículo 149.1.7 CE más allá de los límites de la normativa reguladora de la relación laboral, se ejemplariza de forma lo bastante ilustrativa en la STC 228/2012, de 29 de noviembre. Esta decisión incorpora un listado detallado del conjunto de ámbitos y submaterias que integran el contenido de la competencia «legislación laboral», y entre estos no tan solo incluye los aspectos indiscutiblemente propios de la normativa de las relaciones laborales, como serían, a modo de ejemplo, los diferentes tipos de contrato o el régimen legal de la negociación colectiva, sino que también incluye en la precitada materia competencial: «la colocación, en sus diversas fases o estadios, el empleo, las ayudas de fomento del empleo y la formación ocupacional, así como las acciones de estímulo a la contratación laboral en sus distintas modalidades […]; la formación profesional continua […]» (FJ 3).

Como se puede comprobar en este caso, la delimitación del alcance del artículo 149.1.7 CE ha desbordado en determinados ámbitos, limítrofes pero no exactamente coincidentes con la legislación laboral, la concepción restrictiva fijada desde los primeros estadios de la jurisprudencia constitucional. Esta última tendencia se mantiene en las resoluciones más recientes, pero también hay que precisar que en determinados pronunciamientos, alguno de los cuales bastantes relevantes para el objeto de la legislación enjuiciada, el Tribunal, a la hora de identificar el parámetro constitucional aplicable, ha recordado la incidencia del título previsto en el artículo 149.1.13 CE en las políticas de fomento del empleo y la dinamización del mercado de trabajo.

Así, con motivo del examen específico de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de empleo, la STC 22/2014, de 13 de febrero, sostenía hace bien poco: «Por otro lado, este Tribunal ha considerado que la movilización de recursos financieros destinados a regular el mercado laboral y el pleno empleo concierne a ámbitos que no se limitan a lo que se viene entendiendo como régimen o materia laboral, aunque guarden conexión con esta, sino que se trata “de medidas que inciden en el mercado de trabajo globalmente considerado, dando cumplimiento a la directriz contenida en el art. 40.1 in fine CE, y que tienen tras de sí el respaldo competencial del art. 149.1.13 CE, que atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica” (STC 95/2002, de 25 de abril, FJ 11)» (FJ 4).

Ahora bien, tampoco es menos cierto que cuando los pronunciamientos se emiten sobre regulaciones que afectan a acciones y programas de formación profesional, aunque vayan dirigidos principalmente a trabajadores no ocupados y, por lo tanto, se inserten de manera natural en las políticas activas de fomento del empleo, la prevalencia que se acaba imponiendo es la de la competencia que otorga la plena capacidad normativa al Estado: «Por ello, y aunque no resulta descartable que la formación profesional pueda actuar como un instrumento de la política de empleo, con el objetivo de incidir en el mercado de trabajo desde criterios de política económica incentivadores del acceso al empleo, en los términos del art. 40.1 de la Constitución, el núcleo de la regulación tiene la consideración de “legislación laboral” dictada al amparo del art. 149.1.7 CE y cuya ejecución corresponde a las Comunidades Autónomas» (STC 88/2014, de 9 de junio, FJ 3 y, en el mismo sentido, STC 111/2012, de 24 de mayo, FJ 7).

Dicho esto, resulta incuestionable que, tanto si nos situamos en un título o en el otro, las facultades ejecutivas de la Administración catalana han de ser respetadas por la normativa que apruebe el Estado en la materia laboral y de fomento del empleo. Es más, ubicados en la competencia de la «legislación laboral» del artículo 149.1.7 CE, el hecho que el Estado cuente con la plena capacidad normativa para homogeneizar el sector, lleva aparejado, como contrapunto, el necesario y escrupuloso respeto a las facultades de gestión y aplicación de la normativa por parte de la Generalitat, en la medida en que es solamente en este ámbito donde le queda un cierto margen para actuar con criterio propio en los términos previstos por el artículo 170 EAC (así, STC 95/2013, de 23 de abril, FJ 9, y 194/2011, de 13 de diciembre, FJ 6).

Por lo tanto, con independencia de si el encuadre del supuesto corresponde al título del subapartado 13 del artículo 149.1 CE o al del subapartado 7, los casos en los que el Estado puede atribuirse las facultades ejecutivas en detrimento de las comunidades autónomas deben ser excepcionales. Respecto de esta posibilidad, la doctrina es claramente y persistentemente restrictiva, y la limita a determinadas situaciones tasadas en las cuales concurre una exigencia inevitable de centralización para la consecución de la propia finalidad de la norma o de la política pública. Así, únicamente cuando exista un riesgo de estado de necesidad o de imposibilidad técnica de garantizar determinados principios constitucionales esenciales en la prestación del servicio o la realización de la acción, como sería el de igualdad en determinados casos, el Estado puede reservarse las funciones ejecutivas. Eso siempre y cuando quede acreditado o justificado convenientemente en la regulación o se desprenda de forma natural, y siempre de manera acotada a las facultades que no puedan ser salvadas por mecanismos alternativos que sean respetuosos con el orden de competencias ordinario que atribuye con carácter general el ámbito ejecutivo en la materia a los poderes territoriales autonómicos (por todas, STC 27/2014, de 13 de febrero, FJ 5).

Una vez descritos los elementos comunes del parámetro que aplicaremos a los preceptos que examinaremos a continuación, tan solo nos queda señalar que aquellos aspectos más concretos del canon, también necesarios para evaluar el contenido más específico de cada artículo, los expondremos cuando procedamos caso por caso a su análisis. De esta manera, la doctrina sobre los efectos extraterritoriales de las competencias, o el alcance de las competencias ejecutivas respecto de los diferentes servicios o acciones, trámites o instrumentos de gestión, como los registros o los sistemas de información, será expuesta con motivo del tratamiento de cada uno de las cuestiones y de las dudas que nos somete a nuestra consideración la solicitud del Gobierno.

2. El primer bloque de preceptos que procederemos a analizar se refiere a la regulación del Sistema Nacional de Garantía Juvenil. En concreto, las peticiones de dictamen manifiestan sus dudas de constitucionalidad y estatutariedad en relación con los apartados 3 y 4 del artículo 92; el apartado 5 del artículo 98, y los artículos 101 y 102 de la Ley 18/2014, en la medida en que establecen una regulación sobre la gestión del sistema de información de la Garantía Juvenil que, según su opinión, vulnera las competencias ejecutivas de la Generalitat, previstas en el artículo 170.1 EAC. Si bien el Gobierno acepta que el Estado establezca un modelo de fichero único, cuestiona que la organización y las facultades ejecutivas derivadas de este sistema se atribuyan de manera centralizada a la Administración del Estado.

Por lo que ahora interesa, la Garantía Juvenil tiene su origen en un conjunto de iniciativas adoptadas por las diversas instituciones de la Unión Europea, la cual considera inaceptable y un problema grave para la cohesión social la tasa de desempleo juvenil a la que se ha llegado en algunos estados y regiones desde el inicio de la crisis económica en el año 2010. Por esta razón, en el Marco financiero plurianual de 8 de febrero de 2013, el Consejo Europeo decidió crear una Iniciativa sobre Empleo Juvenil, dotada con un presupuesto de seis mil millones de euros, abierta a todas las regiones con un nivel de desempleo juvenil superior al veinticinco por ciento, para apoyar las medidas establecidas en el paquete de empleo juvenil propuesto por la Comisión el 5 de diciembre de 2012 y, en particular, la Garantía Juvenil.

Posteriormente, entre los diversos documentos y resoluciones elaborados en este ámbito a nivel europeo, se destaca la Recomendación del Consejo, de 22 de abril de 2013, sobre el establecimiento de la Garantía Juvenil que, entre otros, sigue las orientaciones para las políticas de empleo de los estados miembros adoptadas por el Consejo en la Decisión 2010/707/UE, de 21 de octubre (DO L 308, de 24.11.2010).

Y en último término hay que hacer mención, además, de la Comunicación de la Comisión Europea, de 4 de noviembre de 2013, dirigida a los ministros de empleo y seguridad social y de hacienda de las administraciones públicas, que realiza la asignación específica a España, 2014-2015, a cargo de la Iniciativa de Empleo Juvenil, de 943.496.315 €. Por otra parte, en cumplimiento de la normativa que regula la Iniciativa de Empleo Juvenil, el Estado español deberá asignar, al menos, una cuantía adicional y equivalente, a cargo de la financiación procedente del Fondo Social Europeo. Cabe decir que ambas dotaciones deberán destinarse íntegramente a los dos primeros años del periodo de programación 2014-2020.

Según la citada Recomendación del Consejo de Europa, la misión de la Garantía Juvenil es asegurar que todos los jóvenes con edades comprendidas entre los quince y los veinticuatro años que no trabajen, ni estudien, ni sigan una formación (denominados generación «ninis» o también jóvenes «NOEF»), reciban una oferta de empleo de calidad, educación continua, formación como aprendices o periodo de prácticas en un plazo de cuatro meses después de quedar desocupados o de finalizar la educación formal (considerando 5). De esta manera, el Consejo recomienda a los estados miembros la adopción de sistemas de Garantía Juvenil con el fin de contribuir a los objetivos de la Estrategia Europa 2020 (considerando 6), basados en una serie de directrices, según las circunstancias nacionales, regionales y locales, y atendiendo al género y la diversidad de los jóvenes destinatarios, como son: la asociación y coordinación entre todos los sectores y niveles; la intervención y activación mediante estrategias eficaces y de orientación y aplicación personalizada e individual; la adopción de medidas de apoyo para la integración en el mercado de trabajo; la utilización plena y óptima de los fondos de la Unión de la política de cohesión del periodo 2014-2020; la evaluación y mejora continuas, y la aplicación de los sistemas lo antes posible.

A) Como resultado del proceso descrito, el artículo 92.1 de la Ley 18/2014 crea el fichero del Sistema Nacional de Garantía Juvenil, que constituye el sistema oficial de información y seguimiento sobre la implementación de la Garantía Juvenil en el Estado español. Este fichero, de naturaleza administrativa, configura la lista única de demanda y de inscripción de las personas interesadas en las acciones que se ofrecen y que cumplen los requisitos exigidos para poder acogerse a ellas.

De acuerdo con el contenido de su regulación y contextualizado en el marco del conjunto de la Garantía Juvenil, hemos de encuadrarlo materialmente en el sector de las políticas públicas de fomento del empleo, en este caso, las específicamente dirigidas al segmento de la población juvenil. Así, en la medida en que prevé un mecanismo instrumental, el fichero y el correspondiente sistema de información, que tiene como objetivo facilitar la implementación del programa de la empleabilidad de los jóvenes españoles, que en el caso del Estado español, como hemos visto, cuenta con una financiación de más de novecientos millones de euros procedente de la dotación europea para la Iniciativa de Empleo Juvenil (y, como mínimo, duplicada, a raíz de la asignación obligatoria a cargo del FSE), el título competencial específico y prevalente en esta cuestión nos remite necesariamente al artículo 149.1.13 CE. Y de forma más concreta, nos sitúa en el parámetro, ya descrito anteriormente, que conecta las políticas de fomento del empleo de una cierta significación económica con la competencia de coordinación de las bases de la economía.

En este sentido, el amplio catálogo de actividades y servicios que cobija el programa de la Garantía Juvenil (art. 106 y ss. Ley 18/2014), como la mejora de la intervención (las acciones de orientación, los programas de movilidad, la modernización de los servicios públicos de empleo, las actuaciones con agencias de colocación, etc.); de la empleabilidad (como por ejemplo, los programas de segunda oportunidad, las prácticas no laborales en empresas, el impulso de la formación de diferentes vías); del favorecimiento de la contratación (entre otros, los incentivos, las reducciones y las bonificaciones en las cuotas de la Seguridad Social), y del emprendimiento (así, la tarifa plana para autónomos o el fomento de la cultura emprendedora), dirigidos a los jóvenes no ocupados pero en disposición e interés de estarlo, se insertan en la precitada competencia de ordenación y estímulo de la economía a partir de la incidencia activa en el mercado de trabajo, más que en el título de la «legislación laboral» del artículo 149.1.7 CE, de acuerdo con el canon que hemos expuesto en el apartado primero de este fundamento relativo al parámetro común.

De acuerdo con este encuadre, que articula un modelo de distribución competencial entre el Estado y la Generalitat de bases-desarrollo, no hay duda que a la Administración catalana le corresponde potencialmente el ejercicio de una cierta capacidad de desarrollo normativo, ex artículo 152.2 EAC y que, en todo caso, es la titular del conjunto de las competencias ejecutivas que deriven de la aplicación de la normativa estatal, ex artículo 170.1 EAC. Como desarrollo de tales competencias, a título indicativo, podemos citar, entre otros, la Ley 17/2002, de 5 de julio, de ordenación del sistema de empleo y de creación del Servicio de Empleo de Cataluña y, más concretamente, con relación a la implementación de las políticas de empleo juvenil, las Bases para la estrategia de empleo juvenil en Cataluña, Garantía juvenil 2014-2020, de 10 de septiembre de 2014, o el Plan de desarrollo de políticas de empleo de Cataluña 2014-2016, de 21 de mayo de 2014.

Una vez fijado sintéticamente el encuadre competencial, procede aplicar el parámetro en los apartados 3 y 4 del artículo 92 de la Ley 18/2014, los cuales, como hemos dicho, establecen y regulan un sistema centralizado de gestión y de ejecución de las funciones vinculadas a la creación del fichero único.

Así, el apartado 3 encarga la organización y la gestión del fichero a la Dirección General del Ministerio de Empleo y Seguridad Social que tenga las competencias para administrar el Fondo Social Europeo, como también la adopción de las medidas que garanticen la confidencialidad, la seguridad y la integridad de los datos obtenidos por aquel. Seguidamente, declara que corresponden a este mismo órgano estatal las decisiones, las resoluciones o los acuerdos referentes a las materias competencia del fichero.

Y el apartado 4 articula el sistema de recursos contra las resoluciones adoptadas por el designado órgano encargado del fichero, que se resolverán ante otros órganos de la Administración del Estado (en este caso, la Secretaría de Estado de Empleo), según el procedimiento previsto en la LRJPAC.

Centrados, pues, en la regulación que el Gobierno y los diputados pretenden impugnar y en su contexto, hay que decir que el artículo 92.3 de la Ley 18/2014 no únicamente prevé un modelo de fichero y de sistema de información único (primer inciso) sino que también atribuye las funciones y las potestades ejecutivas que se puedan derivar de la gestión de la información que este contiene a los órganos administrativos de la Administración general del Estado (segundo inciso).

Respecto de la creación de un sistema o fichero único, en otras palabras un registro estatal, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha admitido su legitimidad cuando la coordinación por parte del Estado se convierta en un requisito indispensable para la consecución de la finalidad de la norma, de acuerdo con la naturaleza de las acciones a desarrollar y la tipología y diversidad de los operadores y los destinatarios. De la referida doctrina, se deriva el criterio que, a pesar de las diferencias entre unas y otras materias competenciales,

«“[...] ‘es constitucionalmente posible la creación de un Registro único para todo el Estado que garantice la centralización de todos los datos a los estrictos efectos de información y publicidad’ y, a este fin, ‘fijar las directrices técnicas y de coordinación necesarias’ para garantizar su centralización”, si bien “‘el Estado debe aceptar como vinculantes las propuestas de inscripción y de autorización o de cancelación y revocación que efectúen las Comunidades Autónomas que ostentan las competencias ejecutivas en la materia. Pues si las facultades del Estado están circunscritas a la potestad de normación para la creación de un Registro único, estas otras facultades, de índole ejecutiva, exceden de su ámbito de actuación competencialmente posible’ (STC 243/1994, FJ 6)” (STC 197/1996, FJ 12)» (STC 223/2000, de 21 de septiembre, FJ 10).

Según la documentación existente sobre la Garantía Juvenil, resulta acreditado que los fondos disponibles se articulan en torno a una doble administración, la del Estado y la de las comunidades autónomas que, por mitades iguales, serán las responsables de gestionarlos. Concretamente, de la financiación disponible, y tal como se dice en el Plan estatal de implantación de la Garantía Juvenil en España, de diciembre de 2013, y se recoge en las antes citadas Bases para la estrategia de empleo en Cataluña, el Estado se ha reservado el cincuenta por ciento del presupuesto, que invertirá directamente en Cataluña, principalmente en medidas de bonificación a las cotizaciones.

Dicho en otras palabras, una interpretación razonable del hecho de que el programa de Garantía deba implementarse en el conjunto del Estado, siguiendo un modelo de lista única y alcanzando una puesta en marcha en un tiempo breve, preferiblemente desde el comienzo del Marco financiero plurianual de 2014-2020, según las exigencias de la Unión Europea (apartado 28 de las Recomendaciones del Consejo, de 22 de abril de 2013), justifican que la creación y la organización inicial corresponda al Estado, así como la supervisión global, desde la perspectiva de la seguridad de los datos y la información tratada.

Por lo tanto, por los motivos señalados, el primer inciso del apartado 3 del artículo 92 de la Ley 18/2014, interpretado con el significado que acabamos de indicar, no sería contrario a las competencias de la Generalitat. En este sentido, hay que recordar que la solicitud del Gobierno no cuestiona la creación del registro único ni, tampoco, el modelo ni la proporción de la territorialización de los fondos disponibles, ni tampoco lo hace la de los diputados del Parlamento, que no contiene ninguna alegación respecto de esta cuestión.

Ahora bien, hay que tener en cuenta también, como ha recordado la doctrina constitucional, que la disponibilidad de la información para la evaluación global de una determinada actividad por parte de un órgano estatal, no puede «justificar la asunción de competencias ejecutivas por el Estado y el correlativo desplazamiento de las autonómicas pues, como las propias normas estatales ponen de manifiesto, este aspecto puede ser solventado mediante el uso de técnicas de coordinación que permitan el acceso a la información necesaria» (STC 27/2014, FJ 5).

Una consideración diferente, pues, nos merece el segundo y último inciso del apartado 3 del mismo precepto: «Corresponden a este órgano directivo las decisiones, resoluciones o acuerdos relativos a las materias competencia del fichero». Nuestra opinión de inconstitucionalidad y antiestatutariedad proviene del hecho de que, de manera general, íntegra y excluyente, se atribuye a la Administración del Estado el conjunto de las funciones ejecutivas derivadas del uso de la información que contenga el fichero que, obviamente, se vinculan directamente al conjunto de acciones en desarrollo e implantación de la Garantía Juvenil.

Así, según el redactado que adopta este inciso del artículo 92 de la Ley 18/2014, en la medida en que no prevé ningún punto de conexión o criterio que permita el ejercicio de las funciones ejecutivas de manera descentralizada, excluye la legítima capacidad de la Generalitat para aplicar la normativa estatal en su ámbito territorial, respecto al conjunto de potestades de decisión y resolución sobre el fichero de la Garantía Juvenil.

Los artículos 152.2 y 170.1 EAC atribuyen a la Generalitat con carácter general y ordinario la titularidad de las funciones ejecutivas en las mencionadas materias. Por esta razón, la centralización de la competencia ejecutiva por parte del Estado solamente sería justificable si concurren los requisitos tasados exigidos por la jurisprudencia.

Condición esta última que no se da en el supuesto que estamos examinando, visto que el Estado tiene garantizada la capacidad de coordinación y el cumplimiento de los niveles de homogeneidad derivados de la naturaleza del programa, no tan solo por el contenido de la regulación que contiene la propia Ley 18/2014 sino también por la naturaleza única de la creación y la supervisión técnica del sistema de información. Por el contrario, y a pesar de ello, se niega a la Generalitat la potestad resolutoria a la hora de emitir las correspondientes decisiones, resoluciones o acuerdos relativos a los asuntos competencia del fichero. En este sentido, si bien ya hemos dicho reiteradamente que la implementación del derecho europeo no puede alterar el esquema de distribución competencial, en el caso que ahora se dictamina las resoluciones europeas ni siquiera exigen el establecimiento en los estados de una autoridad única para establecer y gestionar el Sistema de Garantía Juvenil. Así se desprende de las recomendaciones del Consejo sobre el establecimiento de la mencionada Garantía, de 22 de abril de 2013, donde se dice expresamente que cuando el Estado miembro no pueda determinar una única autoridad, habrá que identificar a las autoridades públicas pertinentes, eso sí, determinando un punto de contacto único para comunicar a la Comisión Europea la aplicación de la Garantía Juvenil (apartado 2).

En conclusión, ningún motivo concurre ni justifica el desapoderamiento de la Generalitat del ejercicio de las funciones ejecutivas derivadas de la información contenida en el sistema de información que constituye la base de datos indispensable para la implementación de la Garantía Juvenil. Y, además, hay que añadir que la falta de previsión respecto de la Administración catalana en ningún caso queda enmendada por el apartado 5 del artículo 92, que, adicionalmente, prevé que las comunidades autónomas puedan crear, en el ámbito de sus competencias, ficheros específicos para «facilitar» la inscripción y el tratamiento de la información. En efecto, una interpretación conjunta de este apartado con el apartado 3 anteriormente expuesto pone de manifiesto claramente que la posibilidad de crear bases complementarias para facilitar la inscripción y el tratamiento de la información no corrige el defecto principal que comporta la exclusión del sistema principal y oficial, ya que las funciones ejecutivas para su organización y gestión siguen residenciándose en un órgano directivo estatal.

Por lo tanto, el segundo inciso del apartado 3 del artículo 92 de la Ley 18/2014 vulnera las competencias de la Generalitat previstas en los artículos 152.2 y 170.1 EAC y no encuentra amparo en los títulos competenciales del artículo 149.1 CE, incluido en las cláusulas competenciales núm. 13 y 7.

Asimismo, y en la medida en que el siguiente apartado 4 del artículo 92 es tributario del anterior, también hemos de considerarlo contrario a las competencias de la Generalitat, de acuerdo con los artículos 152.2 y 170.1 EAC, y tampoco tiene cobertura en los títulos del artículo 149.1.13 ni del artículo 149.1.7 CE.

B) A continuación, abordaremos el examen del apartado 5 del artículo 98 y los artículos 101 y 102 de la Ley 18/2014, y lo haremos de manera conjunta, ya que los tres contienen la regulación correspondiente al procedimiento de inscripción; de modificación de los datos y de baja en el sistema, y de acceso, rectificación, cancelación y oposición.

a) El apartado 5 del artículo 98 establece que el órgano correspondiente del Ministerio de Empleo y Seguridad Social es el competente para llevar a cabo todos los trámites relativos a la inscripción registral de los solicitantes en el fichero único. Así, tanto la elaboración de los formularios, como su tramitación y, lo que se convierte en más relevante y decisivo, la resolución sobre la inscripción y el subsiguiente recurso, cuando sea procedente, se centralizan en la Administración del Estado.

Del contenido del precepto ahora dictaminado se desprende que la Generalitat, en el caso de Cataluña, queda desapoderada de las funciones ejecutivas que, de acuerdo con el parámetro de constitucionalidad y de estatutariedad aplicable, le son atribuidas, tanto en el ámbito de las políticas de fomento del empleo como en la esfera, más restringida materialmente, de las relaciones laborales.

Y esto es así porque, tal como hemos indicado anteriormente, el registro único así como la función de coordinación estatal ejercida mediante la supervisión técnica del fichero hacen del todo innecesario que las potestades resolutorias sobre el proceso de inscripción se centralicen y tengan que recaer en la Administración del Estado. La Generalitat, en el marco del modelo que regula la Ley, debería poder ejercer las funciones administrativas correspondientes, asegurando el cumplimiento de la normativa que implementa la Garantía Juvenil, sin que concurra ningún tipo de riesgo o de disfunción respecto del funcionamiento homogéneo del sistema en el ámbito estatal.

Por lo tanto, en la medida en que las funciones ejecutivas en la materia corresponden a la Generalitat y, al mismo tiempo, que no se da ninguno de los supuestos tasados por la jurisprudencia que avalen la centralización excepcional de las funciones ejecutivas relativas a la inscripción en el fichero único de la Garantía Juvenil, el apartado 5 del artículo 98 de la Ley 18/2014 vulnera las competencias de la Generalitat previstas en los artículos 152.2 y 170.1 EAC y no encuentra amparo en el artículo 149.1.13 CE ni en el artículo 149.1.7 CE.

b) Los mismos argumentos y en el mismo sentido los sostenemos con relación a los artículos 101 y 102. Estos, en una lógica coincidente con los anteriores preceptos, atribuyen a la Administración del Estado las facultades ejecutivas relativas a los trámites de modificación y de baja en el sistema (art. 101) y de rectificación, cancelación y oposición (art. 102). Ahora bien, hay determinadas especificidades que es necesario distinguir y tratar singularmente.

En el caso del artículo 101, la regulación del procedimiento para la modificación de los datos y para obtener la baja en el sistema, es decir, los requisitos, la custodia de la información y los plazos y las condiciones temporales, entendemos que forman parte de la capacidad de regulación del Estado en su función normativa de bases ex artículo 149.1.13 CE. Concretamente, los relativos a los supuestos previstos en los apartados primero, segundo, tercero y cuarto: plazo del que disponen los sujetos que participan en el sistema para comunicar las incidencias sobre los requisitos de acceso o cualquier otro dato referido a las personas usuarias (quince días); desistimiento de participación en cualquier momento y procedimiento para materializarse este desistimiento, incluyendo una serie de especificidades cuando se trate de personas en riesgo de exclusión social o con discapacidad reconocida igual o superior al treinta y tres por ciento; habilitación de las comunidades autónomas que hayan establecido ficheros propios para implantar mecanismos específicos para que los usuarios del sistema se puedan dar de baja; previsión de custodia, por parte del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, de todos los datos referidos a las bajas, independientemente de los procedimientos utilizados, en un único sistema informático, que permita la integración con otros sistemas, y, finalmente, determinación de las condiciones temporales y materiales que deben concurrir para considerar que se producen los efectos de la baja de oficio en el sistema o de la baja automática.

No obstante, entre las previsiones normativas mencionadas, consideramos que las referidas a la imposición de los formularios únicos estatales, que los interesados deben cumplimentar en los procedimientos que regula el artículo 101, son de carácter ejecutivo y se insertan en el ámbito de las competencias de la Generalitat.

Asimismo, aunque no se mencione de manera expresa, de la interpretación sistemática del precepto con los artículos 92.3 y .4 y 98.5 que, con carácter general y específicamente para la inscripción, respectivamente, atribuyen en órganos estatales las decisiones, las resoluciones o los acuerdos referentes a las materias competencia del fichero y la resolución de los recursos, se desprende que corresponde igualmente a la Administración del Estado ejercer las facultades resolutivas de decisión y de ejecución de los procedimientos de modificación de datos y de baja de los interesados en el sistema. Por lo tanto, por conexión y por las mismas razones que hemos señalado con motivo de los mencionados artículos 92 y 98, el artículo 101 de la Ley 18/2014 vulnera las competencias ejecutivas de la Generalitat previstas en el artículo 152.2 y 170.1 EAC y no encuentra amparo en el artículo 149.1 CE, cláusulas competenciales núm. 13 y 7 CE.

Finalmente, el artículo 102 de la Ley 18/2014, en la medida en que atribuye de manera exclusiva a un órgano estatal (la Dirección General del Ministerio de Empleo y Seguridad Social) las potestades administrativas de decisión y de resolución referidas al acceso, rectificación, cancelación y oposición a los datos contenidos en el sistema, a petición del interesado, también vulnera las competencias ejecutivas de la Generalitat, del mismo modo y por las mismas razones que hemos señalado respecto a los artículos 92 y 98 de la Ley 18/2014. En efecto, la Generalitat debería poder ejercer estas funciones de gestión cuando se tratara de personas que mantuvieran el correspondiente punto de conexión territorial determinado por el legislador estatal respecto de la Administración catalana.

En consecuencia, el artículo 102 de la Ley 18/2004 vulnera las competencias de la Generalitat ex artículos 152.2 y 170.1 EAC y no encuentra amparo en el artículo 149.1 CE, subapartados 13 y 7.

c) En último término, y en relación con los anteriores preceptos, hay que hacer mención del apartado 4 de la disposición final segunda de la Ley 18/2014, también objeto de las solicitudes de dictamen. Se trata de una norma que contiene dos habilitaciones genéricas para el titular de la Dirección General del Ministerio de Empleo y Seguridad Social que tenga atribuidas las competencias para la administración del Fondo Social Europeo.

Por una parte, lo faculta para dictar, «en el ámbito de sus competencias», las disposiciones que sean necesarias para la aplicación de lo dispuesto en la mencionada Ley y, por la otra, para la habilitación de los formularios y los modelos necesarios para su desarrollo.

En cuanto a la primera, hay que decir que la simple remisión en abstracto a las normas reglamentarias para regular materias básicas no supone necesariamente que dichas normas vulneren las competencias asumidas por la Generalitat. Nada impide, sin embargo, que si el Gobierno estatal, al amparo de esta habilitación, se extralimitara de su ámbito competencial y regulara aspectos que no son básicos, se plantee la correspondiente vía de conflicto de competencias.

Respecto a la segunda, en cambio, entendemos que vulnera las competencias ejecutivas de la Generalitat, ya que atribuye a un órgano estatal, sin criterios competenciales específicos y sin justificación para su atribución centralizada, la redacción y gestión de todos los formularios y modelos necesarios para la aplicación de las previsiones de la Ley 18/2014. Y, en este caso, tanto si el Estado hace uso del título competencial del artículo 149.1.13 CE como si utiliza el del artículo 149.1.7 CE, es evidente que no le corresponde esta potestad administrativa, que se inserta plenamente en el ámbito de las competencias autonómicas de gestión, que incluyen el establecimiento de los modelos de documentos administrativos.

En este mismo sentido, resulta oportuno añadir que la doctrina constitucional ha dicho expresamente que la determinación de los modelos de los formularios no se incluye en el ámbito de las potestades normativas estatales laborales, ya que corresponde a la comunidad autónoma «incluso en supuestos en los que, como el que nos ocupa, es preciso agregar los datos obtenidos en cada Comunidad Autónoma para su consideración global a nivel supraautonómico». Por lo tanto, el Estado podría determinar los datos esenciales que deberían constar en los impresos con el fin de garantizar su armonización con las normas de derecho europeo pero su competencia legislativa en ningún caso «no alcanza a la imposición cerrada de un único modelo de impreso para la totalidad del territorio» (STC 211/2012, de 14 de noviembre, FJ 5 y 6).

Consecuentemente, el inciso «así como para la habilitación de los formularios y modelos necesarios para su desarrollo», del apartado 4 de la disposición final segunda de la Ley 18/2014, vulnera las competencias de la Generalitat previstas en los artículos 152.2 y 170.1 EAC y no encuentra amparo en el artículo 149.1, subapartados 7 y 13 CE.

3. En el presente bloque examinaremos los apartados seis, siete, doce, diecisiete y dieciocho del artículo 114 de la Ley 18/2014, que modifican los artículos 9; 13, letras d y h; 19 ter; 23, y 25 de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de empleo.

A) El Gobierno y los diputados del Parlamento manifiestan sus dudas respecto de los apartados seis y doce del artículo 114 de la Ley 18/2014, por los que se modifican los artículos 9 y 19 ter de la Ley 56/2003. El escrito de la solicitud gubernamental sostiene que el establecimiento de una cartera común de servicios por parte del Sistema Nacional de Empleo (en lo sucesivo, SNO) para el conjunto de los servicios públicos de empleo del Estado vulnera las competencias ejecutivas catalanas ex artículo 170.1 EAC, en la medida en que no permite la adaptación de la actuación administrativa de los mencionados organismos a la realidad socioeconómica del territorio en el que prestan su servicio.

A la vista de las dudas planteadas, y de la nueva redacción que presenta el artículo 9 de la Ley 56/2003, entendemos que la queja se centra principalmente en el nuevo apartado 7 de este artículo, que es el concretamente referido a la función del SNO de determinar y tener actualizada una cartera común de servicios que deberán prestar los servicios públicos de empleo con el fin de garantizar, en todo el Estado y en condiciones de igualdad, un servicio público y gratuito de empleo. Hay que señalar que el cambio introducido por la reforma dictaminada ha consistido esencialmente en sustituir la expresión «catálogo de servicios a la ciudadanía» por «Cartera Común de Servicios». Por su parte, el artículo 19 ter de la Ley 56/2003, modificado, se adapta a esta nueva terminología y, aunque introduce algunas modificaciones en la determinación de la mencionada cartera, el contenido de esta se sigue definiendo de la misma manera que el citado catálogo, como «los servicios comunes a prestar por los Servicios Públicos de empleo a las personas, tanto desocupadas como ocupadas, y a las empresas.»

Respecto del encuadre competencial del artículo 114, apartados seis y doce de la Ley 18/2014, en la medida en que su objeto afecta a la prestación administrativa de aquellos servicios que participan en la aplicación de políticas públicas orientadas a facilitar el empleo de los trabajadores desocupados y su reincorporación al mercado de trabajo, consideramos que el título prevalente es el del artículo 149.1.13 CE, más que el del artículo 149.1.7 CE, que se circunscribe al ámbito más acotado materialmente de la «legislación laboral».

Dicho esto, el Estado dispone de la capacidad normativa para establecer las bases, y en el caso que nos ocupa, entendemos que la competencia para la planificación general de la actividad económica comprende la posibilidad de determinar un mínimo común denominador para el conjunto de los servicios públicos de empleo de las comunidades autónomas en relación con las prestaciones administrativas que se ofrecen a las personas usuarias.

Ahora bien, aceptada esta premisa, también hay que tener presente que la regulación básica que emane del Estado debe dejar el margen suficiente a fin de que la Generalitat pueda establecer e implementar su política propia en este ámbito, tal como lo ha reconocido reiteradamente la jurisprudencia constitucional cuando ha argumentado que, sin perjuicio de respetar las bases estatales, las comunidades autónomas deben disponer de un margen suficiente de actuación que les permita establecer, mediante el ejercicio de su actividad legislativa, ordenamientos complementarios que satisfagan sus intereses peculiares y adoptar políticas propias en el sector material afectado (entre otras, SSTC 22/2012, de 16 de febrero, FJ 2; 8/2010, de 27 de abril, FJ 8. b; 97/2001, de 5 de abril, FJ 6, y 197/1996, de 28 de noviembre, FJ 8). En el mismo sentido nos pronunciamos en el DCGE 6/2012, de 1 de junio (FJ 5.3), a pesar de tratarse de una materia distinta, en aquel caso sanidad, pero también en un esquema competencial de bases-desarrollo.

Volviendo a la regulación que efectúan los apartados sexto y duodécimo del artículo 114 sobre la cartera común de servicios, se prevé la posibilidad de que sea complementada adicionalmente por los respectivos servicios públicos de empleo, y se remite la concreción de su alcance a un posterior desarrollo reglamentario del Estado.

De acuerdo con estos dos elementos, hay que llegar a la conclusión que las previsiones normativas objeto de nuestro examen, por sí mismas, no manifiestan motivo de tacha de inconstitucionalidad o de vulneración de las competencias de la Generalitat. Y lo anterior sin perjuicio que, en el correspondiente y subsiguiente momento, el reglamento que se apruebe, detallando el alcance de los servicios comunes, pueda llegar a ser tan exhaustivo, completo o sobredimensionado que impida de manera efectiva el ejercicio de la capacidad de desarrollo complementario, que estatutariamente tiene reconocida a la Generalitat. Si fuera así, la acción de la Generalitat debería dirigirse contra esta norma reglamentaria, ya que objetivaría un reproche que, a estas alturas, según el texto de la Ley 18/2014, aun se trata de un mero juicio preventivo.

En consecuencia, los apartados seis y doce del artículo 114 de la Ley 18/2014, por los cuales se modifican los artículos 9.7 y 19 ter, de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de empleo, no vulneran las competencias de la Generalitat previstas en los artículos 152.2 y 170.1 EAC.

B) A continuación, examinaremos el apartado siete del mismo artículo 114. En concreto, vista la solicitud del Gobierno, la modificación que lleva a cabo de la letra h del artículo 13 de la Ley 56/2003, en virtud del cual se atribuyen al Servicio Público de Empleo Estatal (en lo sucesivo, SEPE) la gestión y la ejecución de determinados planes y programas en el ámbito de las políticas activas de empleo, principalmente en materia de formación profesional continua y ocupacional. De hecho, se trata de una previsión que ya ha sido objeto de impugnación por parte de la Generalitat ante el Tribunal Constitucional, toda vez que, sustancialmente, ya se preveía en la originaria Ley 56/2003 (antiguo art. 13.e). Recientemente, se ha dictado la STC 22/2014, de 13 de febrero, que resuelve el mencionado recurso de inconstitucionalidad, a la que haremos referencia más adelante.

Asimismo, debemos añadir que la precitada regulación es idéntica, en su íntegra literalidad, a la disposición adicional octogesimoprimera de la Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para el año 2013, sobre la que nos pronunciamos, a petición del Gobierno de la Generalitat, mediante el DCGE 3/2013, de 26 de febrero. Esta norma atribuía al SEPE la ejecución de los servicios y los programas financiados anualmente a cargo de la reserva de crédito establecida en su presupuesto, en los casos siguientes: cuando su gestión afecte a un ámbito geográfico superior al de una comunidad autónoma y requiera una coordinación unificada; cuando estén dirigidos a la mejora del empleo mediante la colaboración del SEPE con otros órganos estatales, para la realización de acciones formativas; cuando tengan como finalidad la integración laboral de trabajadores inmigrantes y la ordenación de los flujos migratorios y se lleven a cabo en los países de origen, y, finalmente, cuando se trate de programas excepcionales y de duración determinada, cuya ejecución afecte a todo el territorio nacional y que, para ser efectivos y ofrecer idénticas posibilidades de disfrute y obtención, requieran una gestión centralizada.

Ahora bien, en el precitado pronunciamiento consultivo ya indicamos que la disposición adicional entonces examinada, a pesar de su anclaje y similitud formal con el texto del artículo 13.h de la Ley de empleo, tenía, desde la perspectiva de su encuadre competencial, una naturaleza y un objeto diferentes, ya que en aquel caso no era tanto una regulación general insertable en el artículo 149.1.13 CE, como una reserva de gestión de los créditos presupuestarios vinculados a las aplicaciones presupuestarias afectadas durante el ejercicio 2013. De esta manera, visto que se centraban en las actividades de formación profesional, a efectos de su calificación las situamos preferentemente en el artículo 149.1.7 CE.

De acuerdo con ello, concluimos la vulneración de las competencias de la Generalitat en los expuestos cuatro supuestos que contenía la disposición adicional, en la medida en que establecían con carácter general el desapoderamiento de la Administración autonómica de las funciones ejecutivas en la gestión de las acciones de formación, sin acreditar la excepcionalidad que, necesariamente y casuísticamente, debe concurrir para justificar su centralización. Asimismo, con ocasión del análisis concreto de los diferentes epígrafes, constatamos que la justificación o explicación de la centralización de la gestión de las ayudas era meramente formal o nominalista, limitándose el legislador estatal a incorporar «en la literalidad del texto simplemente el equivalente al enunciado del requisito que la doctrina constitucional exige a fin de que el ejercicio de la función ejecutiva se desplace de la Generalitat al Estado». Y en otro supuesto, en el que se invocaba el título competencial del artículo 149.1.2 CE, afirmamos que este no podía ser «utilizado como un “título horizontal de alcance ilimitado” que enerve las competencias sectoriales de las comunidades autónomas amparándose en la posible incidencia de las acciones en la población migratoria» (FJ 3.4).

Hay que decir, que, desde el momento en el que aprobamos el citado Dictamen, el Tribunal Constitucional ha tenido la ocasión de emitir diversas resoluciones sobre la cuestión ahora examinada, es decir, en relación con los fondos que la Ley de presupuestos generales del Estado destina a financiar subvenciones gestionadas por el SEPE. En este sentido, debemos hacer referencia a la ya indicada STC 22/2014, de 13 de febrero que, entre otras, se ha pronunciado respecto del precedente artículo 13.e de la Ley 56/2003, de empleo (FJ 7), concluyendo que la impugnación tiene carácter preventivo y que este artículo exige precisamente los tres requisitos que, según la doctrina constitucional, justifican la gestión centralizada de los programas y servicios para el SEPE.

En la misma línea, también resulta oportuno mencionar las SSTC 88/2014, de 9 de junio y 112/2014, de 7 de julio, que analizan el Real decreto, 395/2007, de 23 de marzo, por el que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo, y, específicamente, el artículo 6.4, que hace referencia a los mencionados fondos gestionados por el SEPE. En estos dos fallos, el Tribunal, siguiendo la doctrina general expuesta en la STC 22/2014, ha reiterado el carácter excepcional del desplazamiento competencial de los poderes autonómicos por la mera incidencia del fenómeno de la supraterritorialidad, aunque, en el examen concreto del citado precepto reglamentario, ha sostenido que era ajustado a la Constitución:

«[H]abida cuenta de que el mismo efectúa una mera declaración enunciativa de las circunstancias o criterios que habrán de aplicarse a los planes o acciones formativas, para que su financiación pueda realizarse mediante subvenciones gestionadas por el Servicio Público de Empleo Estatal, criterios que se plasmarán en las disposiciones que reglamenten en el futuro dichas acciones formativas. Serán pues estas disposiciones, en las que se concreten las distintas acciones formativas, las que permitirán apreciar si concurren o no las circunstancias justificativas de la excepcionalidad determinante de la atribución al Estado de facultades de gestión.» (SSTC 88/2014, FJ 6, y 112/2014, FJ 7)

En síntesis, la interpretación de la mayoría del Tribunal Constitucional —a pesar de la discrepancia de los votos particulares que más adelante expondremos y que coinciden con nuestra doctrina— ha trasladado a las disposiciones que en el futuro reglamenten las acciones formativas las posibles tachas de inconstitucionalidad.

Dicho esto y a pesar del sentido de los últimos pronunciamientos constitucionales que acabamos de indicar, por lo que respecta a nuestra opinión consultiva en el presente Dictamen, hemos de reiterar la conclusión de inconstitucionalidad, ahora con motivo de la Ley 18/2014 y, concretamente, del apartado siete del artículo 114.

Y debemos afianzar esta posición porque la formulación de la mencionada regulación, con independencia del posterior desarrollo reglamentario, por sí misma, comporta una atribución genérica y general de funciones ejecutivas al SEPE, que resulta incompatible con el carácter tasado y, por lo tanto, excepcional, puntual y casuístico que exige la doctrina general.

Efectivamente, en la configuración del artículo 114.siete de la Ley 18/2014, el principio del desbordamiento territorial como mecanismo atributivo de competencias en favor del Estado se normaliza y se integra en el ordenamiento jurídico, mediante la legislación sectorial de cabecera, es decir la Ley estatal de empleo, con la consecuente sustracción de las competencias a las comunidades autónomas, en un ámbito material en el que, como es sabido, les corresponden, indudablemente, las funciones de gestión y tramitación de los fondos destinados a las políticas de empleo.

Así, el nuevo redactado del artículo 13.h de la Ley 56/2003 atribuye la capacidad ejecutiva al mencionado organismo estatal, sin prever explícitamente los criterios que la jurisprudencia viene exigiendo como requisitos necesarios e imprescindibles para la centralización estatal. Su redactado descuida la formulación de la regla prevalente, que únicamente admite la centralización cuando haya sido imposible el fraccionamiento territorial mediante la fijación de puntos de conexión o el recurso a los mecanismos de colaboración que hagan compatible la consecución de la finalidad de las acciones formativas con el debido respeto de las capacidades autonómicas.

En sentido opuesto, el precepto objeto de Dictamen identifica la supraterritorialidad y la necesidad de coordinación con la gestión unificada y prevé con naturalidad y, con una simple cláusula de salvaguardia nominalista, que la capacidad ejecutiva corresponda con carácter general al SEPE. Y lo anterior, según nuestra opinión, es incompatible con el respeto efectivo, en sede de la Ley 18/2014, de la doctrina de distribución competencial vigente en el ámbito de las políticas activas de fomento del empleo.

Cabe decir, como añadido, que este mismo criterio es el que también han adoptado los tres votos particulares que acompañan las precitadas SSTC 22/2014, 88/2014 y 112/2014. En concreto, en el primero, refiriéndose al artículo 13.e de la Ley 56/2003, se razona que su impugnación no se puede calificar de preventiva, ya que se trata de una construcción legal que inequívocamente reserva de forma general al Estado la competencia ejecutiva para la gestión de los fondos, en un ámbito donde se ha «reiterado hasta la saciedad el carácter excepcional y, por tanto, no generalizable, de la gestión estatal centralizada». Y, de manera coincidente, en el segundo se argumenta que el artículo 6.4 RD 395/2007 vulnera real y efectivamente las competencias ejecutivas autonómicas para la gestión de los programas a los que se refiere, ya que construye artificialmente y de forma absolutamente vetada por la propia jurisprudencia constitucional un supuesto de imposibilidad de fraccionamiento de esta gestión, sobre la base de utilizar el criterio de la supraterritorialidad, «aderezándolo con otros datos». Al hilo del razonamiento expuesto, recuerda que el «radio de acción de los solicitantes no puede resultar relevante, pues el ejercicio de las competencias de desarrollo de las ayudas y de gestión de las mismas por parte de la Comunidad Autónoma cabría siempre en la medida en que el programa se ejecute en su propio territorio» (STC 38/2012, de 26 de marzo, FJ 5) o que «la necesidad de coordinación estatal no se solventa reservando al Estado la competencia ejecutiva, sino a través de la competencia de coordinación general que ostenta».

De esta manera y según los argumentos que acabamos de exponer, debemos concluir que el artículo 114, apartado siete, de la Ley 18/2014, en la modificación que efectúa de la letra h del artículo 13 de la Ley 56/2003, vulnera las competencias ejecutivas de la Generalitat ex artículos 152.2, 170.1.b y 114.4 y .5 EAC y no encuentra amparo en el artículo 149.1 CE, subapartados 13 y 7.

C) A continuación, examinaremos los apartados diecisiete y dieciocho del artículo 114 de la Ley 18/2014, por los que se modifican los artículos 23 y 25 de la Ley 56/2003.

El artículo 23 establece el concepto de las políticas públicas de empleo, integradas por el conjunto de servicios y programas de orientación, empleo y formación dirigidos a mejorar las posibilidades de acceso al trabajo, por cuenta de otros o propia, de las personas desocupadas, al mantenimiento del empleo y a su promoción profesional y al fomento del espíritu empresarial y de la economía social (apdo. 1). Como en la redacción anteriormente vigente, dispone que las políticas mencionadas deberán tener en cuenta la Estrategia Española de Activación para el Empleo, y que se gestionan por los servicios públicos de empleo, entre otros, mediante la concesión de subvenciones. La nueva versión, que ahora se dictamina, especifica que en el desarrollo de las mencionadas políticas deberán tenerse en cuenta los servicios comunes establecidos en la normativa estatal de aplicación, así como el conjunto de aspectos que conforman los seis ejes principales de la Estrategia, pronunciados en el artículo 4 bis.4 de la Ley 56/2003: orientación, formación, oportunidades para el empleo, igualdad de oportunidades en el acceso al empleo, emprendimiento y mejora del marco institucional (apdo. 4).

En consonancia con lo anterior, el artículo 25 atribuye al SEPE y a las comunidades autónomas el desarrollo de las políticas activas de empleo, según los ejes establecidos en el citado artículo 4 bis.4, los cuales, antes, se incorporaban, de forma parecida, en este mismo precepto. De hecho, el aspecto más destacado de la nueva redacción es la remisión a la norma reglamentaria estatal para regular los servicios y programas y los contenidos comunes y mínimos que son aplicables en todo el territorio del Estado, mientras que, anteriormente, se habilitaba de forma genérica al SEPE y a los otros servicios públicos de empleo autonómicos para el diseño y el desarrollo de las acciones y medidas «en su ámbito competencial» respectivo.

En relación con los preceptos expuestos, que ambas peticiones de dictamen cuestionan, la solicitud del Gobierno considera que la incorporación de los contenidos comunes establecidos en la normativa estatal «supone una limitación de las competencias ejecutivas autonómicas y la prohibición de adaptar los programas a las necesidades reales de cada comunidad autónoma».

Respecto a los reproches que formula el solicitante debemos manifestar que los artículos 23 y 25 no contienen motivos constitutivos de una posible vulneración de las competencias ejecutivas de la Generalitat ex artículos 152.2 y 170.1 EAC. En primer lugar, hay que recordar que tanto si nos situamos en el encuadre competencial del artículo 149.1.13 CE como en el del artículo 149.1.7 CE, el Estado tiene en ambos supuestos la capacidad normativa para aprobar, en todo caso, unas bases comunes que determinen la definición de las políticas públicas de empleo (art. 23) y su desarrollo (art. 25), siempre y cuando sean respetuosas con las competencias de la Generalitat.

Según este parámetro, que hemos expuesto con detalle al inicio del presente fundamento jurídico, el contenido del apartado diecisiete del artículo 114 de la Ley 18/2014 cuando fija la obligación de tener en cuenta, a la hora de desarrollar las políticas activas de empleo, la Estrategia española de activación para el empleo y los contenidos comunes para su aplicación, no incurre en un exceso competencial, en la medida en que, en el apartado tercero del mismo artículo reconoce que «los recursos económicos destinados a las políticas activas de empleo serán gestionados por los Servicios Públicos de Empleo, pudiendo desarrollar los servicios y programas que consideren necesarios, teniendo en cuenta los aspectos contemplados en el apartado 1 de este artículo», y añade que «[e]stos servicios y programas podrán ser gestionados mediante la concesión de subvenciones públicas, contratación administrativa, suscripción de convenios, gestión directa o cualquier otra forma jurídica ajustada a derecho». De acuerdo con ello, por lo tanto, la Generalitat dispone de la correspondiente capacidad para implementar sus propias políticas mientras no entren en contradicción con los criterios comunes estatales, formulación, esta, respetuosa con la doctrina constitucional vigente que, como hemos visto antes en este mismo fundamento jurídico, exige que en el ámbito de las competencias básicas el legislador estatal regule dejando un margen suficiente con el fin de hacer posible la legítima intervención de las comunidades autónomas.

En la misma línea, debemos pronunciarnos respecto del apartado dieciocho del artículo 114 de la Ley 18/2014, con la condición de que —y en el mismo sentido que hemos señalado con motivo de la cartera común de los servicios públicos de empleo— el desarrollo reglamentario que prevé tendrá que respetar el margen que le ha de corresponder ejercer a la Generalitat en virtud de sus títulos competenciales.

Así, el futuro reglamento que regule «los servicios y programas y contenidos comunes que serán de aplicación en todo el territorio del Estado» deberá ser formulado siguiendo un esquema de bases-desarrollo que permita a la Generalitat el ejercicio de sus capacidades, fundamentalmente ejecutivas, pero también normativas ex artículo 152.2 EAC, en el ámbito de las políticas de fomento del empleo. En caso de no ser así, obviamente los poderes catalanes podrán recurrir al correspondiente procedimiento de conflictividad competencial.

Tras las consideraciones efectuadas, y a efectos de nuestro pronunciamiento en este Dictamen, debemos concluir que el artículo 114, apartados diecisiete y dieciocho, de la Ley 18/2014, en la modificación que realiza de los artículos 23 y 25 de la Ley 56/2003, no vulnera las competencias de la Generalitat.

4. Acto seguido, examinaremos en un tercer bloque, de manera agrupada, los preceptos siguientes:

Por una parte, el apartado dos del artículo 116 de la Ley 18/2014, que modifica el artículo 2 de la Ley 14/1994, de 1 de junio, por la que se regulan las empresas de trabajo temporal. En concreto, el mencionado precepto se refiere a la autorización que requieren las personas físicas o jurídicas que pretendan realizar la actividad constitutiva de empresa de trabajo temporal. Por lo que ahora interesa, a partir de la reforma dictaminada, se prevé expresamente que la autorización sea única y tenga eficacia en todo el territorio estatal, y que corresponde otorgarla a las comunidades autónomas cuando la empresa disponga de centros de trabajo en el territorio de una sola comunidad, o a la Dirección General de Empleo del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, si la empresa dispone de centros de trabajo en dos o más comunidades autónomas (apdos. 1 y 4).

Respecto del apartado 4 del nuevo artículo 2 de la Ley 14/1994, la Generalitat cuestiona que la función de autorización administrativa de aquellas empresas que cuenten con centros en dos o más comunidades autónomas se atribuya de manera inmediata a la Administración del Estado.

Y, por otra parte, el apartado dos del artículo 117 de la Ley 18/2014, por el que se modifica el artículo 21 bis de la Ley 56/2003, relativo a las agencias de colocación. Este precepto, de forma parecida al supuesto anterior, prescribe que, con el fin de poder actuar, las mencionadas agencias deberán presentar una declaración responsable delante del SEPE, cuando lleven a cabo su actividad desde centros de dos o más comunidades autónomas, o ante los servicios públicos de empleo autonómicos, cuando la realicen desde centros de trabajo establecidos únicamente en el territorio de la comunidad. Añade, además, que corresponde igualmente a la Administración estatal recibir la declaración responsable en caso de que la actividad de la agencia se realice utilizando exclusivamente medios electrónicos (apdo. 2).

En relación con el apartado 2 de este artículo 21 bis, el Gobierno considera también contrario a sus competencias que corresponda al SEPE la función ejecutiva de recibir las declaraciones responsables de las agencias de empleo que pretendan iniciar una actividad mediante centros en dos o más comunidades autónomas.

Como se puede deducir de ambas objeciones, el reproche consiste en un presunto supuesto de desapoderamiento competencial por razón del principio de la supraterritorialidad.

En cuanto al parámetro aplicable con el fin de resolver la controversia, hemos de situarla en el ámbito material correspondiente al título competencial de la materia laboral ex artículo 149.1.7 CE, en este caso, proyectado sobre la regulación relativa a las empresas de intermediación y a las agencias de colocación que operan en el mercado de trabajo. Así, la actividad fundamental de las primeras consiste en contratar trabajadores para ponerlos a disposición de otra empresa usuaria con carácter temporal (art. 1 Ley 14/1994). Además, pueden efectuar tareas de intermediación laboral como agencias de colocación cuando cumplan los requisitos establecidos por la Ley 56/2003, entendiendo que la intermediación laboral es el conjunto de acciones que tiene por objeto poner en contacto las ofertas de trabajo con los trabajadores que buscan empleo (art. 20 Ley 56/2003).

Concretamente, el contenido y la finalidad de la regulación que ahora se cuestiona, incide en funciones administrativas y de naturaleza ejecutiva ejercidas sobre empresas y agencias que pueden manifestar un alcance de actuación supracomunitario. En este ámbito material, y en relación con el funcionamiento de las agencias de colocación, debemos señalar que, entre las competencias ejecutivas que sobre trabajo y relaciones laborales corresponden a la Generalitat, el artículo 170.1.d EAC le atribuye expresamente «[l]a intermediación laboral, que incluye la regulación, la autorización y el control de las agencias de colocación.»

Sobre el canon interpretativo, debemos recordar una vez más, que el precitado criterio del desbordamiento territorial no puede actuar como principio atributivo de competencias. Y como ya hemos indicado repetidamente en este mismo fundamento jurídico, la asunción de competencias ejecutivas por parte del Estado tiene que ser la excepción, por lo cual únicamente será admisible cuando concurran determinadas circunstancias que han sido tasadas por la doctrina constitucional. En este punto, nos resultará suficiente citar una de las últimas síntesis doctrinales que ha recogido la jurisprudencia más reciente, precisamente en un caso también encuadrado competencialmente en el ámbito de las políticas activas de empleo. En particular, en la materia de la formación profesional ocupacional:

«[d]ebe recordarse que el principio de territorialidad de las competencias autonómicas significa, en lo que aquí interesa, que esas competencias deben tener por objeto fenómenos, situaciones o relaciones radicadas en el territorio de la propia Comunidad Autónoma. Ello no implica necesariamente que cuando el fenómeno objeto de las competencias autonómicas se extiende a más de una Comunidad Autónoma, estas pierdan en todo caso y de forma automática la competencia, y que la titularidad de la misma deba trasladarse necesariamente al Estado; semejante traslado de la titularidad, que ha de ser excepcional, sólo puede producirse cuando “no quepa establecer ningún punto de conexión que permita el ejercicio de las competencias autonómicas o cuando además del carácter supraautonómico del fenómeno objeto de la competencia, no sea posible el fraccionamiento de la actividad pública ejercida sobre él y, aun en este caso, siempre que dicha actuación tampoco pueda ejercerse mediante mecanismos de cooperación o de coordinación y, por ello, requiera un grado de homogeneidad que sólo pueda garantizar su atribución a un único titular, forzosamente el Estado, y cuando sea necesario recurrir a un ente supraordenado con capacidad de integrar intereses contrapuestos de sus componentes parciales, sin olvidar el peligro inminente de daños irreparables, que nos sitúa en el terreno del estado de necesidad” (STC 102/1995, de 26 de junio, FJ 8, y STC 194/2004, de 4 de noviembre, FJ 7).» (STC 244/2012, de 18 de diciembre, FJ 7)

Esta doctrina es la que ha aplicado el Consell en diversos dictámenes, como los DCGE 5/2013, de 20 de junio (FJ 2 y 3), 17/2012, de 20 de diciembre (FJ 2 y 3) y 5/2012, de 3 de abril (FJ 4), en los que también examinábamos normas que preveían situaciones equivalentes de centralización de las funciones ejecutivas por razón del carácter supraterritorial.

Una vez expuesto, en estos términos, el parámetro aplicable respecto a los preceptos que ahora nos corresponde analizar, hay que decir que en las dos normas se incumplen los requisitos que la jurisprudencia constitucional prescribe. Tanto en el caso de las empresas de trabajo temporal como en el de las agencias de colocación nada impedía al legislador estatal la fijación de determinados puntos de conexión respetuosos con las competencias de la Generalitat.

Por una parte, en el caso de las empresas de trabajo temporal (art. 2.4), el hecho de que estas disponga de centros o sedes en más de una comunidad autónoma no comporta inmediatamente la exigencia ni la necesidad de que la potestad administrativa relativa a su autorización deba ser ejercida de manera centralizada por parte de la Administración estatal. En supuestos de esta naturaleza, y teniendo en cuenta que la normativa estatal ya regula e incorpora aquellos elementos de homogeneidad que el legislador competente considera necesarios, el establecimiento de un punto de conexión, como por ejemplo la sede social o el ámbito principal en el que presta su actividad (teniendo en cuenta, entre otros criterios, los datos de facturación o de recursos humanos) habría sido posible y al mismo tiempo respetuoso con las facultades ejecutivas que legítimamente corresponden a los poderes autonómicos.

Por el contrario, la norma que examinamos no fija ningún punto de conexión, ni prevé ningún mecanismo de colaboración, y ni siquiera justifica mínimamente el porqué de la necesidad inexcusable de la atribución de la función de autorización al Estado. Hecho que, por las razones que acabamos de exponer, en ningún caso se deduce o se desprende de manera natural de la actividad administrativa por sí misma, en la medida en que este tipo de funciones de mera autorización difícilmente manifiestan dificultades técnicas que impidan su ejercicio por parte de los poderes que con carácter ordinario tienen reconocida la correspondiente competencia ejecutiva.

Y, por otra parte, respecto a la regulación en lo referente a las agencias de colocación, los argumentos son exactamente los mismos, con el agravante, incluso, que en este supuesto se trata de una mera entrega de una documentación administrativa, concretamente una declaración responsable. El hecho de que la legislación atribuya de manera centralizada al SEPE este tipo de función ejecutiva tan elemental no tiene ningún tipo de justificación que avale constitucionalmente el desapoderamiento a las comunidades autónomas de una función tan esencialmente y simplemente ejecutiva, que puede ser coordinada en el ámbito estatal con los mecanismos más elementales de transmisión de la información correspondiente.

Asimismo, la atribución al SEPE de esta competencia ejecutiva cuando la agencia vehicule su actividad a través de medios electrónicos, merece igual reproche de inconstitucionalidad. En este sentido, recordemos, además, como dijimos en el DCGE 5/2013 (FJ 2), que los medios técnicos guardan una relación instrumental con la actividad ejecutiva de las administraciones públicas y que, por lo tanto, las nuevas tecnologías no constituyen una materia competencial. En el caso que ahora nos ocupa, el hecho de que la utilización de medios electrónicos facilite la proyección extraterritorial de las actuaciones de las agencias de colocación no impide tampoco al legislador estatal establecer el correspondiente punto de conexión, que respete las competencias ejecutivas autonómicas.

En conclusión, los artículos 116, apartado dos, y 117, apartado dos, de la Ley 18/2014, en la modificación que realizan de los artículos 2.4 de la Ley 14/1994 y 21 bis.2 de la Ley 56/2003, respectivamente, vulneran las competencias de la Generalitat previstas en el artículo 170.1 EAC y no encuentran amparo en el artículo 149.1.7 CE.

5. Para cerrar el presente fundamento jurídico, hay que hacer mención de la disposición final primera de la Ley 18/2014 que, como sabemos, invoca las competencias en las cuales se ampara el Estado para elaborar la mencionada Ley. En concreto, en su apartado 6, que alega las competencias del artículo 149.1 CE, cláusulas 7, 13 y 17, para fundamentar la regulación del título IV, sobre las medidas de fomento de la empleabilidad y el empleo, el cual incluye los artículos examinados en este fundamento jurídico.

De acuerdo con lo que hemos razonado en el fundamento jurídico segundo al referirnos a otros apartados de la misma disposición final primera, son trasladables al apartado 6 de la mencionada disposición, que ahora se examina, las conclusiones a las que hemos llegado respecto de cada uno de los preceptos analizados en el presente fundamento jurídico cuarto, con el alcance y los términos indicados.

En consecuencia, la disposición final primera, apartado 6, de la Ley 18/2014 vulnera las competencias de la Generalitat (art. 170.1 y 152.2 EAC) y no habilita al Estado para dictar los artículos 92, apartado 3, en el inciso segundo «Corresponden a este órgano directivo las decisiones, resoluciones o acuerdos relativos a las materias competencia del fichero», y apartado 4; 98, apartado 5; 101; 102; 114, apartado siete, en la modificación que efectúa de la letra h del artículo 13 de la Ley 56/2003; 116, apartado dos, y 117, apartado dos, ni la disposición final segunda, apartado 4, en el inciso final «así como para la habilitación de los formularios y modelos necesarios para su desarrollo».

 

Quinto. Examen de los preceptos solicitados de la Ley 18/2014, relativos al impuesto sobre los depósitos en las entidades de crédito

Con la finalidad de responder adecuadamente a las solicitudes presentadas, en la parte dedicada al impuesto sobre los depósitos en las entidades de crédito (en lo sucesivo, IDEC), en este fundamento jurídico daremos cuenta del contenido del artículo 124 de la Ley 18/2014 y de su contexto normativo y describiremos las alegaciones de los peticionarios de dictamen; a continuación, estableceremos un parámetro general de constitucionalidad y de estatutariedad relativo al aspecto que ahora dictaminamos, y, para finalizar, examinaremos y resolveremos las dudas planteadas, aplicando el canon establecido en relación con el precepto solicitado.

1. El artículo 124 de la Ley 18/2014 se incluye en el título V referido a las «Medidas fiscales» y tiene por objeto, en su apartado primero, la modificación, con efectos desde el 1 de enero de 2014, del artículo 19 de la Ley 16/2012, de 27 de diciembre, por la que se adoptan diversas medidas tributarias destinadas a la consolidación de las finanzas públicas y al impulso de la actividad económica, que creó el impuesto sobre los depósitos en las entidades de crédito. En el apartado segundo, añade una disposición transitoria única a la Ley 16/2012, que fija el régimen aplicable en relación con las comunidades autónomas mientras el impuesto no se configure como tributo cedido. En concreto, en palabras del preámbulo de la norma, la modificación que lleva a cabo el artículo 124 tiene por objeto «garantizar una tributación armonizada de los depósitos constituidos en las entidades de crédito en todo el territorio español» (apdo. IX, párr. octavo).

A este efecto, el precepto examinado contiene prescripciones relativas a diversos elementos del tributo, como el periodo impositivo y el devengo, la base imponible, la cuota tributaria o también la autoliquidación del impuesto y la obligación de efectuar pago a cuenta. Además, añade una previsión en relación con las medidas de compensación y la distribución de la recaudación. Sobre la regulación que se establece, podemos destacar el hecho de que el tipo de gravamen se sitúa ahora en un 0,03% ante el 0% que preveía la regulación anterior (art. 124.primero.tres, que da nueva redacción al apartado ocho del artículo 19 de la Ley 16/2012).

Derivado de lo anterior, se prevé un sistema de distribución de la recaudación obtenida que se efectúa en función de donde radiquen la sede central o las sucursales de los contribuyentes en las que se mantengan los fondos de terceros gravados, y en el caso de recaudación no presencial, se reparte entre todas las comunidades autónomas en proporción al importe distribuido de acuerdo con el párrafo anterior. Además, se difiere al reglamento el establecimiento del procedimiento que han de seguir las operaciones de tesorería mediante las cuales se pone anualmente a disposición de las comunidades autónomas el importe de recaudación (art. 124.primero.siete, que añade un nuevo apartado catorce al artículo 19 y el actual pasa a tener el número quince).

Respecto al contexto normativo en el que se inserta el precepto objeto de dictamen, debemos hacer notar que, en el ámbito estatal, la creación del IDEC se llevó a cabo mediante el artículo 19 de la Ley 16/2012, que, como acabamos de decir, es el precepto que ahora modifica el artículo 124 de la Ley 18/2014. Este Consell, en respuesta a la solicitud del Gobierno de la Generalitat y a la de más de una décima parte de los diputados del Parlamento tuvo ocasión de pronunciarse sobre el mencionado artículo 19 en el DCGE 2/2013, de 21 de febrero. Seguidamente, los mismos entes solicitantes interpusieron sendos recursos de inconstitucionalidad contra este precepto (núm. 1873-2013 y 1808-2013, respectivamente), que se encuentran en la actualidad pendientes de resolución.

Posteriormente, se dictó el Real decreto-ley 8/2014, ahora convertido en la Ley 18/2014, que contiene, en los mismos términos, el controvertido artículo 124.

Finalmente, debe citarse la Orden HAP/2178/2014, de 18 de noviembre, por la que se aprueba el modelo 410 de pago a cuenta del impuesto sobre depósitos en las entidades de crédito y se establecen las condiciones y el procedimiento para su presentación y se modifica la Orden EHA/3127/2009, de 10 de noviembre.

También este tipo de actividad financiera ha sido sometida a gravamen en el ámbito autonómico. La primera comunidad autónoma que creó un impuesto de este tipo fue Extremadura mediante la Ley 14/2001, de 29 de noviembre, posteriormente refundida en el Decreto legislativo 2/2006, de 12 de diciembre, por el que se aprueba el Texto refundido de las disposiciones legales de la Comunidad Autónoma de Extremadura en materia de tributos propios. Esta norma fue objeto de recurso de inconstitucionalidad por parte del presidente del Gobierno del Estado que dio lugar a la STC 210/2012, de 14 de noviembre, en la que se resolvió que el impuesto extremeño era conforme al bloque de la constitucionalidad. Con posterioridad a la Ley extremeña, las comunidades autónomas de Andalucía y Canarias aprobaron, también, sendas normas de creación de este tipo de tributo (art. 6 de la Ley del Parlamento de Andalucía 11/2010, de 3 de diciembre, de medidas fiscales para la reducción del déficit público y para la sostenibilidad, y art. 41 de la Ley del Parlamento de Canarias 4/2012, de 25 de junio, de medidas administrativas y fiscales).

A la legislación anterior, hay que añadir, por una parte, la creación del IDEC por el artículo 41 de la Ley 3/2012, de 28 de diciembre, del Principado de Asturias refundida por el Decreto legislativo 1/2014, de 23 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales del Principado de Asturias en materia de tributos propios, que prevé la regulación del impuesto en los artículos 52 y siguientes. Por otra, la previsión de este impuesto en el artículo 161 de la Ley de la Comunitat Valenciana 5/2013, de 23 de diciembre, de medidas fiscales, de gestión administrativa y financiera, y de organización de la Generalitat. Y, finalmente, la normativa que, en relación con esta figura impositiva, han aprobado Navarra, Vizcaya y Álava, en el año 2014.

Respecto al ámbito de Cataluña, la actividad normativa sobre el IDEC se inició con su creación por el Decreto-ley 5/2012, de 18 de diciembre, que fue validado por el Parlamento de Cataluña el 23 de enero de 2013, acordando su tramitación como proyecto de ley, cuyo texto en la fase de Dictamen de Comisión, como hemos dicho, fue objeto del Dictamen de este Consell 9/2014, de 27 de febrero. Sobre este Decreto-ley se presentó por el presidente del Gobierno del Estado el Recurso de inconstitucionalidad núm. 7279/2012, con invocación del artículo 161.2 CE, lo cual produjo la suspensión de su vigencia y aplicación. Posteriormente, por ATC 123/2013, de 21 de mayo, el Tribunal Constitucional levantó la suspensión.

Fruto del procedimiento legislativo mencionado se aprobó la Ley catalana 4/2014, de 4 de abril, del impuesto sobre depósitos en las entidades de crédito. En relación con esta norma, se han iniciado negociaciones previas con el fin de resolver las discrepancias competenciales planteadas por el Estado, en el seno de la Subcomisión de Seguimiento Normativo, Prevención y Solución de Conflictos de la Comisión Bilateral Generalitat-Estado, aprobadas por Acuerdo de la Subcomisión mencionada de 23 de mayo de 2014 y hecho público mediante la Resolución, GRI/1763/2014, de 30 de junio. El desarrollo de la Ley se ha efectuado a través del Decreto 126/2014, de 23 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento, al que hay que añadir la Orden ECO/285/2014, de 26 de septiembre, por la que se aprueba el modelo de autoliquidación 960.

2. Una vez expuestos el contenido y el contexto normativo en el que se incardina el precepto, nos referiremos seguidamente a las dudas que plantean las dos peticiones de dictamen.

A) El Gobierno de la Generalitat plantea dos dudas de constitucionalidad y de estatutariedad. La primera, en relación con el artículo 124.primero.tres de la Ley 18/2014, en la elevación al 0,03% del tipo de gravamen que efectúa respecto al 0% que preveía la versión originaria del precepto. La segunda, en cuanto al artículo 124.primero.siete y 124.segundo de la Ley 18/2014 por el hecho de que el nuevo artículo 19.catorce contiene un criterio de distribución contradictorio, que no se corresponde con el principio de seguridad jurídica.

Asimismo, se cuestiona también el apartado 7 de la disposición final primera de la Ley mencionada, en la medida en que el contenido de los preceptos sometidos a dictamen excede del ámbito del título competencial que se invoca.

B) La petición de origen parlamentario suscita tres cuestiones principales. Primeramente, pone de relieve que la exposición de motivos de la Ley 18/2014 establece como única motivación la de garantizar una tributación armonizada, sin tener en ningún caso voluntad recaudatoria. En segundo lugar, entiende que la modificación del tipo de gravamen pretende evitar la declaración de inconstitucionalidad de un tipo cero, tal como estaba inicialmente previsto. Y, por último, la petición reclama un estudio de todo el artículo 124 de la Ley 18/2014, aunque la argumentación se centra en el tipo de gravamen para calcular la cuota tributaria, es decir, únicamente en el artículo 124.primero.tres de la Ley 18/2014.

3. A continuación, expondremos el canon de constitucionalidad y de estatutariedad al que se tiene que sujetar el IDEC, y recordaremos, a tal efecto, la jurisprudencia constitucional y la doctrina consultiva en lo que pueda ser de utilidad. Por su parte, y por lo que respecta al principio de seguridad jurídica, nos referiremos a ello en el próximo apartado cuando abordemos la aplicación del parámetro al precepto solicitado.

El artículo 124 de la Ley 18/2014 modifica, como hemos mencionado, el impuesto sobre depósitos en las entidades de crédito, establecido por el Estado en la Ley 16/2012, y, al mismo tiempo, afecta a la autonomía financiera en la vertiente de ingresos de las comunidades autónomas, en tanto que estas deben renunciar a gravar el mismo hecho imponible, por lo que deberemos analizar el poder tributario del Estado y el de las comunidades autónomas. En anteriores ocasiones ya hemos tenido la oportunidad de examinar estas cuestiones y, precisamente, nos hemos pronunciado sobre el mismo impuesto que ahora se modifica, así como sobre el impuesto catalán. Se trata de los DCGE 2/2013 y 9/2014, antes mencionados, lo que nos permitirá volver de forma breve y resumida con la cita correspondiente.

Con el fin de establecer el parámetro constitucional de referencia, en este fundamento jurídico examinaremos la configuración constitucional del poder tributario a partir de las normas que lo reconocen, centrándonos en diversas cuestiones que han sido tratadas en el DCGE 2/2013. En primer lugar, se analizará el poder tributario estatal y, en concreto, la competencia para establecer y regular tributos y los límites a los cuales este poder está sometido; seguidamente, recordaremos sucintamente los elementos definidores del concepto constitucional de tributo. En segundo lugar, trataremos el reconocimiento del poder tributario autonómico y los límites de su ejercicio, de acuerdo con lo expuesto en el DCGE 9/2014.

A) Primeramente, sobre el poder tributario del Estado, como dijimos en el DCGE 2/2013, FJ 2.1, la potestad constitucional de establecer y exigir tributos se encuentra en los dos primeros apartados del artículo 133 CE. En especial, la jurisprudencia constitucional referida al artículo 133.1 CE ha destacado su vinculación, por un lado, con el deber de contribuir proclamado en el artículo 31 CE y, por otro, con el bloque de la constitucionalidad relativo al sistema de distribución de competencias financieras entre los entes territoriales, de manera que menciona expresamente, respecto al ámbito competencial, «la indudable conexión existente entre los artículos 133.1, 149.1.14 y 157.3 CE» (STC 192/2000, de 13 de julio, FJ 6).

A partir de este precepto constitucional, el Estado puede regular «no solo sus propios tributos, sino también el marco general de todo el sistema tributario» (STC 192/2000, de 13 de julio, FJ 6), de acuerdo con el título competencial que reserva al Estado la competencia exclusiva sobre la hacienda general (art. 149.1.14 CE), aunque no se defina constitucionalmente un sistema tributario predeterminado (STC 192/2000, de 13 de julio, FJ 10).

Sobre el artículo 149.1.14 CE, el Tribunal Constitucional, en la STC 179/1985, de 19 de diciembre, entiende que este precepto «comprende obviamente la regulación de los impuestos estatales, tanto en sus aspectos principales o fundamentales como en los accesorios o accidentales» (FJ 3), mientras el Estado no decida «delegarla [la regulación] al amparo del art. 156.2 CE, o ex art. 157.1.a ceda la gestión del tributo [...], o, en fin, la Comunidad Autónoma ostente otro título competencial que la habilite para ello» (STC 16/2003, de 30 de enero, FJ 10).

Como decíamos en el Dictamen 2/2013 precitado (FJ 2.1): «el Tribunal ha relacionado el artículo 149.1.14 CE con los preceptos constitucionales relativos a la financiación de las haciendas autonómicas, que deben coordinarse con la hacienda estatal (art. 156.1 CE). Para hacer efectiva esta coordinación, al Estado le corresponde determinar la relación entre la hacienda estatal y las haciendas de las comunidades autónomas, con el fin de asegurar su autonomía financiera, constitucionalmente garantizada por el artículo 156.1 CE (STC 13/2007, de 18 de enero, FJ 6), y, de acuerdo con el artículo 157.3 CE, fijar a través de una ley orgánica el marco y límites dentro de los que la autonomía financiera debe actuar (STC 179/1987, de 12 de noviembre, FJ 2)».

En cualquier caso, el Estado «no puede sobrepasar los límites al poder tributario que se derivan de los principios constitucionales (STC 214/1994, de 14 de julio, FJ 5) y la acción estatal «debe desplegarse teniendo en cuenta las peculiaridades de un sistema de autonomías territoriales» (STC 146/1986, de 25 de noviembre, FJ 4), de modo que debe prevenirse que el poder financiero del Estado se utilice de manera que pueda «desconocer, desplazar o limitar» las competencias autonómicas (STC 13/1992, de 6 de febrero, FJ 2)».

En consecuencia, el Estado puede establecer tributos (art. 133.1 CE) respetando los principios constitucionales correspondientes, entre los cuales está el reconocimiento constitucional del poder tributario de las comunidades autónomas (art. 133.2 y 157.1.b CE) y de su autonomía financiera (art. 156.1 CE).

A continuación, destacaremos los elementos esenciales de todo tributo y su finalidad. Entre los primeros, aparte del hecho imponible y los sujetos obligados, hay que incluir su cuantía o los elementos necesarios para su cuantificación (STC 63/2003, de 27 de marzo, FJ 7, y STC 121/2005, de 10 de mayo, FJ 9), de manera que el tipo de gravamen disfruta de una particular relevancia (STC 19/1987, de 17 de febrero, FJ 5). Respecto a la finalidad, esta es fundamentalmente la de obtener ingresos, sin perjuicio de su compatibilidad con otros objetivos de carácter extrafiscal.

B) En segundo lugar, respecto al poder tributario autonómico y al reconocimiento de la autonomía financiera de la Generalitat, así como sus límites, debemos hacer remisión al DCGE 9/2014, FJ 2.1, donde afirmábamos que el poder tributario de las comunidades autónomas «está previsto constitucionalmente en los artículos 132.2 y 157.1 CE, complementado por los artículos del Estatuto, que fundamentan la autonomía financiera de ingresos de la Generalitat (art. 201.1, 202 y 203 EAC).»

El Tribunal Constitucional ha resumido su doctrina anterior en la STC 96/2013, de 23 de abril, diciendo que las comunidades autónomas son titulares de determinadas competencias financieras, entre las cuales se encuentra la potestad de establecer tributos (FJ 5). En concreto, se ha pronunciado expresamente sobre la legitimidad constitucional de una comunidad autónoma para crear, por ley, un impuesto sobre depósitos en las entidades de crédito (STC 210/2012, de 14 de noviembre).

Según decíamos en el DCGE 9/2014, «[e]ntre las fuentes de ingresos, las comunidades autónomas pueden crear tributos propios (art. 157.1.b CE y arts. 6 a 9 LOFCA), condicionados al hecho de que solo pueden gravar hechos imponibles que no hayan sido gravados por el Estado (art. 6, apdos. dos y tres, LOFCA).» (FJ 2.1). En este sentido, se puede decir que, con la actual configuración, la capacidad autonómica de crear tributos propios es residual, ya que solo se pueden establecer donde el Estado no haya gravado previamente un determinado hecho imponible.

En cuanto a esta cuestión, hay que recordar nuevamente el artículo 6, apartado dos, LOFCA, que añade a la condición anterior que:

«Cuando el Estado, en el ejercicio de su potestad tributaria originaria establezca tributos sobre hechos imponibles gravados por las Comunidades Autónomas, que supongan a estas una disminución de ingresos, instrumentará las medidas de compensación o coordinación adecuadas en favor de las mismas.»

En el DCGE 9/2014, FJ 2.3, señalábamos que, de la comparación de los hechos imponibles entre el impuesto estatal y el catalán sobre los depósitos en las entidades de crédito, se constataba su identidad en las dos normas, por lo que no había duda de la equivalencia entre los dos hechos imponibles.

En el análisis del artículo 19 de la Ley 16/2012, efectuado en el DCGE 2/2013, consideramos que su apartado ocho establecía un gravamen general de tipo cero, que constituía «una apariencia de gravamen», dado que no tenía ninguna eficacia ni implicaba ningún tipo de obligaciones para los contribuyentes. Este gravamen no permitía la posibilidad de obtener ingresos, de manera que, al no existir ninguna prestación patrimonial, entendíamos que no estábamos «ante un tributo desde el punto de vista constitucional» (FJ 3.2).

En efecto, el hecho de que se produjera «el espejismo de gravar un hecho imponible» impedía que tuviera lugar el fenómeno prohibido de la doble imposición (art. 6.2 LOFCA). Por lo tanto, dicho impuesto estatal no gravaba a ningún contribuyente y no tenía una finalidad recaudatoria, sino que lo que pretendía es que las comunidades autónomas no pudieran gravar, mediante un impuesto propio, el mismo hecho imponible (DCGE 2/2013, FJ 3.2).

4. Una vez ha quedado expuesto el régimen competencial delimitador de las competencias entre el Estado y las comunidades autónomas en el ámbito tributario, corresponde ahora proceder a responder las dudas planteadas por ambas solicitudes. Estas se refieren, por una parte, a la cuota tributaria (art. 124.primero.tres); por otra, a la distribución de la recaudación entre las comunidades autónomas (art. 124.primero.siete y apdo. segundo), y finalmente, con carácter general, a todo el artículo 124 porque su finalidad no sería recaudatoria sino tan solo armonizadora.

A) El artículo 124.primero.tres, de la Ley 18/2014, modifica el apartado ocho del artículo 19 de la Ley 16/2012, de 27 de diciembre, estableciendo, por lo que interesa a los efectos del presente Dictamen, que «[l]a cuota íntegra será el resultado de aplicar a la base imponible el tipo de gravamen del 0,03 por ciento».

El Gobierno considera que la mencionada elevación al 0,03% es irrisoria y perseguiría enmascarar el ejercicio fraudulento de la potestad tributaria del Estado, como, de hecho, —añade— ya hizo el artículo 19 de la Ley 16/2012 al fijar un tipo impositivo del 0% y crear una apariencia de tributo. A partir de aquí, sostiene que el artículo 124.primero.tres incurre en el mismo uso abusivo de la potestad tributaria del Estado y, por lo tanto, que podría vulnerar la autonomía financiera que el artículo 156 CE reconoce a la Generalitat de Cataluña para el desarrollo y la ejecución de sus competencias, así como también los artículos 157.3 CE y 203.5 EAC, que le atribuyen la competencia para la creación de tributos.

Por su parte, la solicitud de los diputados contiene también este mismo reproche, al denunciar que el único propósito que ha llevado al legislador estatal a elevar el tipo de gravamen del 0% al 0,03% es evitar la inconstitucionalidad de la Ley por vulneración de las competencias autonómicas. Todo esto aparte de un segundo cuestionamiento que hacen al carácter armonizador de la Ley y que trataremos posteriormente, en la letra C.

Así pues, lo primero que hay que determinar es si la mencionada modificación en el tipo de gravamen, que llevó a cabo el Real decreto-ley 8/2014 y que ha adoptado en los mismos términos la Ley 18/2014, comporta el mismo uso excesivo de la potestad tributaria del Estado en el que incurrió la redacción inicial.

En este punto debemos recuperar nuestro DCGE 2/2013, donde nos pronunciamos sobre la inconstitucionalidad del apartado ocho del artículo 19 de la Ley 16/2012, afirmando que el gravamen tipo cero, que entonces se establecía, en la medida en que no permitía obtener ingresos y, por lo tanto, que tampoco daba lugar a ningún tipo de prestación patrimonial, no se podía considerar un tributo desde el punto de vista constitucional y, en consecuencia, vulneraba la autonomía financiera de la Generalitat de Cataluña.

Esta falta absoluta de eficacia obligacional no se puede predicar, en cambio, de la nueva redacción que ahora da el artículo 124.primero.tres al mencionado apartado ocho del artículo 19 de la Ley 16/2012, ya que el tipo de gravamen que fija (el 0,03%) comporta, ineludiblemente, la obligación de pago y, en consecuencia, el resto de deberes que la complementan y dan sentido a la existencia del tributo, como la autoliquidación (apdo. nueve del mencionado art. 19), o los pagos parciales (apdo. diez).

Si acaso, la duda se podría plantear, como apunta el Gobierno, respecto de si el tipo que ahora se prevé es tan bajo que, a efectos prácticos, no constituye efectivamente un gravamen, sino que el mismo tributo y las obligaciones que se derivan tienen un carácter meramente simbólico y, por lo tanto, que se tratara de un impuesto meramente formal, o dicho en términos más sencillos, que fuera una mera apariencia de tributo. Si efectivamente fuera así, además de que no se produciría una superposición de obligaciones tributarias sobre un mismo hecho impositivo, el precepto examinado —como pasaba con la legislación anterior— contradiría también el principio de autonomía financiera de la Generalitat recogido en el artículo 156 CE y los artículos 201.2 y 202.3 EAC.

Por todo ello, es indispensable que, antes de nada, determinemos si el precepto que ahora examinamos grava efectivamente el hecho imponible, ya que la restricción al poder tributario de las comunidades autónomas (bien sea evitando que las que no hayan ocupado el mencionado espacio fiscal lo puedan hacer, o bien eliminando que las que ya lo hubieran creado puedan variar la presión fiscal) solo será lícita si se ajusta a las previsiones del artículo 6.2 LOFCA, es decir, si se trata de un hecho imponible que el Estado grave efectivamente.

A nuestro parecer, aunque el tipo de gravamen sea indiscutiblemente reducido (si lo comparamos, por ejemplo, con lo que habían fijado las comunidades autónomas que, como Cataluña, habían aprobado normativas reguladoras de este impuesto, es como mucho una décima parte), no se puede decir que no grave efectivamente, ni, consiguientemente, que carezca de finalidad recaudatoria. Así, se prevé la distribución de la recaudación entre todas las comunidades autónomas y también que aquella se pueda destinar a medidas de compensación por la disminución de ingresos a las comunidades autónomas que lo hubieran establecido.

Por otra parte, los ingresos que, según la propia solicitud del Gobierno de la Generalitat, prevé obtener el Estado ascienden a 375 millones de euros. Se trata de una cantidad que, aunque se ubicaría en la franja baja de las recaudaciones de los impuestos especiales (por debajo solo se situaría el impuesto sobre la cerveza, que, según datos de la Agencia Tributaria, en el año 2013 recaudó 275 millones), entendemos que entra dentro de los márgenes recaudatorios de un impuesto que no tiene carácter sistémico.

Por todo lo que se acaba de exponer, debemos concluir, pues, que el artículo 124.primero.tres de la Ley 18/2014, en la modificación que efectúa del artículo 19.octavo de la Ley 16/2012, de 27 de diciembre, no es contrario a los artículos 156.1, 157.3 CE ni al artículo 203.5 EAC

En consecuencia, y por conexión con este precepto, tampoco es contrario a la Constitución ni al Estatuto de autonomía el apartado 7 de la disposición final primera que contiene el título competencial en el que este se ampara.

Dicho esto, queremos recordar, sin embargo, que del razonamiento contenido en el anterior pronunciamiento deriva que es a partir de la aprobación del Real decreto-ley 8/2014 (que es la norma que establece el tributo estatal como gravamen efectivo) cuando nace para la Generalitat el derecho a la compensación por la disminución de ingresos que comporta la aplicación de un tipo de gravamen notoriamente inferior al fijado en la norma catalana, tal como dispone el artículo 6.2 in fine LOFCA. Ello excluye, por lo tanto, la aplicación del segundo párrafo del artículo 19.trece de la Ley 16/2012 (por otra parte, ya objeto de recurso por el Gobierno de la Generalitat y por el Parlamento por inconstitucionalidad del artículo 19 en los recursos núm. 1873-2013 y 1808-2013, respectivamente, y que se queda fuera de nuestro pronunciamiento en este Dictamen), que fija el 1 de diciembre de 2012 como fecha límite para que nazca el derecho a la compensación; una fecha, recordémoslo nuevamente, en la que debe entenderse que, tal como concluimos en el reiteradamente citado DCGE 2/2013, todavía no había un gravamen estatal efectivo sobre los depósitos en las entidades de crédito, ya que el IDEC que se creó en el artículo 19 de la Ley 16/2012 era solo un tributo aparente.

En efecto, hay que recordar, aunque solo sea de paso, que el párrafo segundo del mencionado artículo 19.trece, al circunscribir la compensación tan solo a los tributos propios de las comunidades autónomas que hubieran sido establecidos en una ley aprobada antes del 1 de diciembre de 2012 —muy anterior a la imposición del mencionado gravamen efectivo del 0,03%—, no se adecua a lo que dispone el artículo 6.2 in fine LOFCA. Es decir, de acuerdo con este último precepto, el derecho a la compensación tiene que corresponder a todas aquellas comunidades autónomas que antes del 4 de julio de 2014, hubieran aprobado la normativa reguladora del impuesto (en el caso de Cataluña, la aprobación del Decreto-ley 5/2012, del 18 de diciembre, del impuesto sobre los depósitos en las entidades de crédito).

B) El artículo 124.primero.siete de la Ley 18/2014, relativo a la distribución entre las comunidades autónomas de la recaudación del impuesto estatal, establece, como hemos visto, que dicha distribución se hará «en función de donde radiquen la sede central o las sucursales de los contribuyentes en las que se mantengan los fondos de terceros gravados» (párrafo primero); prevé también, por remisión al apartado anterior, la distribución en caso que se trate de sistemas de comercialización no presenciales (párrafo segundo), y, finalmente, regula la forma en la que el importe de la recaudación debe ponerse a disposición de las comunidades autónomas, haciendo remisión a un futuro reglamento (párrafo tercero).

El Gobierno de la Generalitat sostiene que esta norma «fija un criterio de distribución contradictorio, que no se corresponde con el principio de seguridad jurídica ya que lo determina en función del territorio autonómico en el que radique, indistintamente, la sede central o las sucursales.» Es decir, atribuye la denunciada falta de seguridad jurídica al hecho de que la norma en cuestión permitiría entender que tanto se puede seguir el criterio de la «sede central» como de las «sucursales». Este mismo reproche lo formula también respecto de la disposición transitoria que, según hemos visto, el apartado segundo del artículo 124 introduce en la citada Ley 16/2012, la cual se remite, respecto a los criterios de distribución del importe recaudado, a lo que dispone el nuevo apartado catorce del artículo 19, que acabamos de transcribir.

Una primera aproximación a ambos preceptos nos lleva a afirmar que la referencia a la sede central o a las sucursales se toma tan solo como criterio que permite incluir cualquier tipo de sede de las entidades financieras con independencia que sean una o las otras, ya que lo verdaderamente relevante, vistos la naturaleza y objeto del impuesto, es que la sede central y las sucursales sean depositarias de los fondos de terceros en el ámbito territorial que corresponda.

Así lo confirma la Orden HAP/2178/2014, de 18 de noviembre, que aprueba el modelo de autoliquidación, el cual, coincidiendo con lo dispuesto en los apartados 9 y 10 del artículo 19 (que no han sido cuestionados por la Generalitat) y al referirse a la distribución territorial de los fondos, afirma que «se detallará el importe del pago en cuenta que corresponde a cada Comunidad Autónoma en la que radican la sede central o sucursal donde mantuvieran los fondos de terceros». De hecho, el artículo 5 de la Ley catalana 4/2014, de 4 de abril, del impuesto sobre depósitos en las entidades de crédito, utiliza una fórmula muy parecida (a pesar de que, tal vez, técnicamente mejor), ya que al determinar a los sujetos pasivos del impuesto se refiere a las entidades de crédito que captan fondo de terceros en el ámbito territorial de Cataluña, «sea mediante su sede central, sucursales u oficinas operativas ubicadas en dicho ámbito territorial».

En este sentido, con relación precisamente a la perfectibilidad del nivel técnico de la formulación de las normas, ya sostuvimos en nuestro Dictamen 10/2014, de 27 de febrero (FJ 2) que no se apreciaba vulneración del principio de seguridad jurídica si los efectos de la norma eran razonablemente previsibles, como es, sin duda, el caso que ahora nos ocupa.

Por otra parte, hemos de recordar que, para que se pueda alegar la inconstitucionalidad de una norma sobre la base de la vulneración del principio de seguridad jurídica garantizado por el artículo 9.3 CE, como también hemos afirmado repetidamente en nuestros dictámenes, siguiendo la jurisprudencia constitucional, que es extremadamente restrictiva en su apreciación, el contenido o las omisiones de la norma deben generar en sus destinatarios «”una incertidumbre razonablemente insuperable sobre la conducta exigible o sobre la previsibilidad de sus efectos” (DCGE 1/2012, FJ 4), en un sentido similar a lo que también ha afirmado el Tribunal Constitucional en las sentencias 150/1990, de 4 de octubre (FJ 8), y 248/2007, de 13 de diciembre (FJ 5)» (DCGE 2/2014, de 10 de enero, FJ 4.3.A, por todos).

Además, como hemos destacado también en el DCGE 10/2013, de 3 de octubre (FJ 2), el alto Tribunal ha sido especialmente estricto en esta exigencia cuando la legislación no afectaba, de manera directa o indirecta, un derecho constitucional de naturaleza fundamental (STC 34/2010, de 19 de julio, FJ 4; 169/2001, de 16 de julio, FJ 6, y 187/1999, de 25 de octubre, FJ 8), como es el caso de la disposición que examinamos.

Por todo lo anterior, debemos concluir que los artículos 124.primero.siete, que añade un nuevo apartado catorce al artículo 19 de la Ley 16/2012, y 124.segundo de la Ley 18/2014, que introduce una disposición transitoria a la misma Ley 16/2012, no vulneran el artículo 9.3 CE.

D) Abordaremos, en último lugar, el reproche que plantea la solicitud parlamentaria referido al cuestionamiento del artículo 124 en su globalidad. Los diputados solicitantes argumentan que del mismo preámbulo de la Ley resulta que el motivo que ha llevado a la modificación del tipo de gravamen es querer garantizar una tributación armonizada ante la aprobación de impuestos autonómicos del mismo tipo, sin que el Estado, sin embargo, alegue ninguna motivación recaudatoria. A partir de aquí, sostienen que la finalidad de armonizar la tributación no está al alcance de una ley ordinaria, sino que debería llevarse a cabo mediante los instrumentos que prevé la LOFCA, que es la norma habilitada por el artículo 157.3 CE para delimitar el alcance concreto de las competencias autonómicas en materia financiera con el fin de alcanzar un mínimo grado de homogeneidad en el sistema de financiación autonómico. Es por todo ello que acaban concluyendo que el artículo 124 podría afectar a la autonomía financiera de la Generalitat y vulnerar su competencia para la creación de tributos (art. 157.1.b CE y art. 203.5 EAC).

En este punto, hay que recordar nuestra doctrina establecida en el DCGE 2/2013, FJ 3.2, a propósito de la regulación inicial del artículo 19 de la Ley 16/2012, donde, refiriéndonos a una expresión casi idéntica de su preámbulo afirmábamos, en palabras que ahora reproduce la solicitud de dictamen, que «esta finalidad de la Ley debería realizarse mediante alguna de las técnicas o instrumentos que prevé la LOFCA, que es la norma habilitada por el artículo 157.3 CE para delimitar el alcance concreto de las competencias autonómicas en materia financiera». Pero esta es una afirmación que debe contextualizarse, ya que entonces la vinculábamos al hecho de que en aquel caso —a diferencia de lo que sucede con la regulación que estamos dictaminando— se trataba de «una estructura solo aparentemente impositiva, pero que no genera ingresos ni obligaciones fiscales o extrafiscales conformes a la Constitución, y, por lo tanto, simplemente “desconoce, desplaza o limita” las competencias autonómicas (STC 13/1992, de 6 de febrero, FJ 2), en este caso las de establecer tributos propios sobre hechos imponibles no gravados efectivamente». Ahora, en cambio, al haber concluido que el artículo 124.primero.tres configura un auténtico gravamen impositivo, entendemos que no le es aplicable la misma regla.

Precisamente, en relación con el artículo 157.3 CE y la regulación por ley orgánica de las competencias financieras que enumera el apartado 1 de este precepto constitucional, la STC 68/1996, de 4 de abril, permite entender que el hecho de que el Estado avoque para él un impuesto que grava efectivamente un hecho imponible no precisa ley orgánica. Concretamente, en esta Sentencia el alto tribunal afirma que la función del artículo 157.2 CE «no es, por tanto, como es obvio, la de establecer una reserva de Ley Orgánica en cuya virtud cualquier aspecto atinente al nutrido grupo de recursos autonómicos enumerados en el art. 157.1 C.E. requiriese ineludiblemente una norma de tal rango, sino sencillamente permitir que una Ley Orgánica —la actual L.O.F.C.A.— pudiese insertarse en el bloque de la constitucionalidad delimitador del concreto alcance de las competencias autonómicas en materia financiera» (FJ 9).

En resumidas cuentas, la limitación de la autonomía financiera de las comunidades autónomas solo es legítima si el Estado efectivamente establece un tributo que grave el mismo hecho imponible. Por el contrario, si, en el ejercicio de sus facultades de armonización, pretendiera reservarse determinados hechos imponibles o impedir directamente que las comunidades autónomas puedan gravarlos, solo podría legítimamente hacerlo a través de una ley orgánica, más concretamente, modificando la LOFCA.

No es este, sin embargo, el caso de la Ley que estamos examinando, es decir, no estamos ante una ley ordinaria que reserve un impuesto al Estado mediante el cual no se grava efectivamente, sino que la técnica adoptada para armonizar las diferentes normas fiscales autonómicas sobre el mismo hecho imponible es la de asumir su regulación con el objetivo de garantizar una tributación también armonizada (fijando un tipo de gravamen del 0,03%) de los depósitos constituidos a las entidades de crédito en todo el territorio estatal.

Por todo lo que se acaba de exponer, el artículo 124 de la Ley 18/2014 no vulnera el artículo 6.2 LOFCA en relación con el artículo 157.3 CE.

 

Sexto. Examen de los preceptos solicitados de la Ley 18/2014, relativos al Registro Civil

Tal como hemos anunciado, en este fundamento jurídico examinaremos los preceptos de la Ley 18/2014 relativos al Registro Civil, respecto de los que se solicita nuestra opinión consultiva.

La petición del Gobierno solicita que nos pronunciemos sobre la disposición adicional vigesimocuarta, relativa a la uniformidad de los sistemas y aplicaciones informáticas en las oficinas del Registro Civil, ya que, según su parecer, presenta dudas de constitucionalidad y de estatutariedad con respecto a la adecuación a la orden competencial que prevé el artículo 147.3 EAC en el ámbito de la competencia ejecutiva de la Generalitat en materia de Registro Civil.

Por su parte, la solicitud de los diputados del Parlamento de Cataluña considera que desde la disposición adicional decimonovena a la vigesimocuarta podrían afectar al derecho a la intimidad y las competencias ejecutivas de la Generalitat. En este punto, hay que recordar que la mención a la disposición adicional decimonovena (relativa a los órganos de gobierno de ENAIRE) es con toda probabilidad producto de un error, vista la nula conexión entre su contenido y el del resto de disposiciones que forman parte del bloque en el que se sitúa, relativo al Registro Civil, y que están justificadas conjuntamente por los solicitantes.

En particular, para los diputados solicitantes la disposición adicional vigesimoprimera implica «una privatización encubierta del Registro Civil, lo que supone sacar de la administración pública su gestión, y traspasar a operadores privados datos sensibles de los ciudadanos y, por lo tanto, afecta directamente al derecho a la intimidad de las personas reconocido en el artículo 18.1 CE». A partir de aquí, concluyen que «[u]na ley ordinaria no puede alterar el régimen general del derecho a la intimidad ni sus elementos esenciales, por lo que la medida establecida en la ley podría vulnerar el artículo 18.1 CE». Sostienen, por otra parte, que la mencionada regulación puede vulnerar el artículo 147.3 EAC relativo a la competencia ejecutiva en materia de Registro Civil, punto este en el que coinciden con la solicitud del Gobierno.

Asimismo, y en conexión con los preceptos anteriores, se solicita nuestra opinión respecto del apartado 8 de la disposición final primera, que fija la competencia exclusiva en materia de ordenación de los registros e instrumentos públicos del artículo 149.1.8 CE como título habilitante en el que se amparan las disposiciones adicionales vigésima a vigesimocuarta de la Ley.

Abordaremos, en primer lugar, las alegaciones referidas al ámbito competencial, que se centran, como ya hemos avanzado, en la disposición adicional vigesimocuarta, dejando para más adelante la configuración constitucional del derecho a la intimidad y la resolución de las dudas relativas a la posible afectación de este derecho que plantea la solicitud de los parlamentarios.

1. El examen de la disposición adicional vigesimocuarta debe empezar con una descripción de su contenido y una breve referencia al contexto normativo en el que se inserta.

Esta disposición se integra en un conjunto de cinco disposiciones más de la misma Ley 18/2014, en la que se prorroga, hasta el 15 de julio de 2015, la entrada en vigor de la Ley 20/2011, de 21 de julio, del Registro Civil (disp. ad. vigésima); se encomienda el Registro Civil a los registradores de la propiedad y mercantiles que en cada momento estén encargados de las oficinas del Registro Mercantil, que ahora pasan a denominarse «Oficinas del Registro Civil y Mercantil» (disp. ad. vigesimoprimera); se determina que la prestación del servicio público que constituye el Registro Civil seguirá siendo gratuita (disp. ad. vigesimosegunda); se dispone que el Gobierno del Estado promoverá, con la mayor brevedad posible, las modificaciones de la Ley del Registro Civil que sean necesarias para que se puedan hacer cargo de él los registradores de la propiedad y mercantiles, incluyendo las reglas de competencia para la inscripción de los hechos y actos que deban acceder al Registro y el régimen del personal al servicio de la Administración de Justicia destinado actualmente al Registro Civil (disp. ad. vigesimotercera), y finalmente en la disposición adicional vigesimoquinta, se establece que, hasta que los registradores de la propiedad y mercantiles asuman estas funciones, serán los jueces y magistrados que hasta este momento tuvieran la condición de encargados del Registro Civil, o los secretarios, por delegación de aquellos, los que las seguirán ejerciendo.

Respecto al contexto normativo en el que se inserta la mencionada disposición, hemos de situarlo, obviamente, en la Ley 20/2011, de 21 de julio, del Registro Civil (LRC). Esta, como señala el preámbulo de la Ley que estamos dictaminando, incidió en dos aspectos organizativos esenciales «de un lado apostó decididamente por la utilización de nuevas tecnologías, configurando una base de datos única, accesible electrónicamente y, de otro, se modificó radicalmente la estructura y distribución territorial de las oficinas registrales» (apdo. X, párr. trigesimoprimero).

Entre los cambios estructurales relevantes, nos referiremos al hecho de que la Ley de 2011 desjudicializó la ordenación del Registro Civil, que era el modelo vigente desde su implantación en el año 1870, seguido posteriormente por la Ley de 8 de junio de 1957 y su Reglamento de 14 de noviembre de 1958, y previó que las plazas de encargado debían proveerse entre funcionarios de carrera del subgrupo A1 que tuvieran la licenciatura en derecho. Congruentemente con ello, derogó los números 1 y 2 del artículo 27 de la Ley 38/1988, de 28 de diciembre, de demarcación y de planta judicial, referidos a las plazas y los órganos encargados del Registro Civil. Paralelamente, la Ley orgánica 8/2011, de 21 de julio, complementaria de la Ley del Registro Civil, por la que se modifica la Ley orgánica 6/1985, de 1 de julio, del poder judicial, derogó el artículo 86 de esta última, que lo atribuía expresamente a los jueces de primera instancia y, por delegación de estos, a los de paz, y suprimió también cualquier referencia a la función registral.

En este punto, hay que destacar que los juzgados de paz, fuertemente arraigados en Cataluña desde el siglo XIX, aparte de hacer posible la proximidad de la Administración de justicia a los ciudadanos, se han convertido en un servicio público muy eficiente. Sobre todo en el ámbito del Registro Civil, evitando a los administrados largos desplazamientos y ubicando en todas las poblaciones, cuando menos, una secretaría judicial dotada con personal y medios —informáticos y telemáticos—, y coordinada con los titulares de la competencia respectiva, ya sea el Estado o la Generalitat.

Es decir, la Ley 20/2011 introdujo una nueva concepción del Registro Civil que implica un replanteamiento de toda la estructura organizativa que ahora, la Ley 18/2014, objeto del presente Dictamen, modifica sustancialmente, ya que, con la finalidad «de lograr un incremento de las economías organizativas, de gestión y de escala, así como una mayor eficacia y celeridad en el funcionamiento del sistema registral civil» (apdo. X, párr. trigesimocuarto del preámbulo) prevé, como ya ha quedado dicho más arriba, que, a partir de su entrada en vigor (prevista para el 15 de julio de 2015), serán los registradores de la propiedad y mercantiles los que tendrán encomendado el Registro Civil.

Por otra parte, la Ley 20/2011 mencionada configuró el Registro Civil como un registro electrónico, de manera que los datos registrales serán objeto de un tratamiento automatizado y se integrarán en una base de datos única (art. 3).

Esta concepción electrónica del Registro Civil encuentra sus antecedentes en la puesta en marcha, por medio de la Orden de 19 de julio de 1999, de informatización de los registros civiles, de un proceso de incorporación de los medios informáticos, que continuó con la Orden de 1 de junio de 2001, sobre libros y modelos de los registros civiles informatizados que aprobó la aplicación informática Inforeg. Posteriormente, en fecha 17 de mayo de 2006, el Ministerio de Justicia suscribió un Convenio marco de colaboración con la entidad pública empresarial Red.es para la puesta en marcha del programa «Registro Civil en Línea» con el fin de proceder a la recuperación informática de los asientos relativos a las inscripciones anteriores a la mencionada aplicación informática. En el marco de este Convenio, en fecha 30 de agosto de 2006, se firmó un Convenio bilateral de colaboración entre la mencionada entidad pública empresarial y la Generalitat de Cataluña para el desarrollo del programa.

Asimismo, hay que mencionar la Orden JUS/1468/2007, de 17 de mayo, sobre impulso a la informatización de los registros civiles y digitalización de sus archivos, que aprobó una nueva versión 4.0 de la aplicación informática Inforeg.

Finalmente, hay que decir que el nuevo sistema de organización del Registro Civil, que ahora analizamos, ya fue previsto en las disposiciones adicionales decimonovena a vigesimocuarta del Real decreto-ley 8/2014, de 4 de julio, que, con una nueva numeración y con escasas modificaciones han conservado su redacción en las disposiciones adicionales vigésima a vigesimoquinta de la Ley 18/2014, objeto de dictamen.

Es en este contexto normativo que el apartado 1 de la disposición vigesimocuarta cuarta de la Ley establece que todas las oficinas del Registro Civil deberán utilizar un único sistema informático y una misma aplicación, que tendrá que aprobar la Dirección General de los Registros y del Notariado. Este sistema y esta aplicación deben cumplir los niveles máximos de seguridad y otros requisitos que exige la Ley orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de protección de datos de carácter personal (LOPDCP), los esquemas nacionales de seguridad e interoperatividad y el resto de normativa de seguridad que les sea aplicable. En este sentido, si bien el tratamiento de datos personales del Registro Civil se rige por sus disposiciones específicas (art. 2.3.b LOPDCP), el artículo 3.3 de la Ley 20/2011 prevé que le son de aplicación las medidas de seguridad establecidas en la normativa sobre protección de datos y, además, para garantizar la privacidad de los datos que contienen información que afecta a la esfera de la intimidad de la persona las somete a un régimen de protección especial de publicidad restringida y acceso a los asientos de carácter limitado (art. 83 y 84).

Por su parte, el apartado 2 determina que la contratación relativa a la creación, mantenimiento, posterior gestión y seguridad del sistema informático único y de la aplicación de la administración en formato electrónico del Registro Civil y su red de comunicaciones la debe llevar a cabo una «corporación de derecho público», a la que no se da nombre. En la corporación se integran los registradores que en cada momento resulten responsables de la gestión de los registros civiles y mercantiles. Además, se establece que tendrá personalidad jurídica propia y plena capacidad jurídica para el cumplimiento de sus fines, administrando con esta finalidad su patrimonio separado. A tales efectos, la disposición que estamos dictaminando prevé que los aranceles que perciban los registradores quedan adscritos a la cobertura directa de los gastos que imponga la creación y gestión de la corporación, como parte de los gastos generales de funcionamiento y conservación de las oficinas.

Dispone igualmente, por lo que se refiere al inicio del expediente de contratación y elaboración de los pliegues de cláusulas administrativas particulares y prescripciones técnicas, la selección de los contratistas y la adjudicación de los contratos, así como el seguimiento y supervisión del proyecto, que la Dirección General de los Registros y del Notariado encomendará a la empresa pública Ingeniería de Sistemas para la Defensa de España, SA o a otro medio propio o unidad administrativa que determine el Ministerio de Justicia. Respecto del abono del precio, incluido el derivado de la prestación de los servicios permanentes que correspondan, se establece que lo tendrá que satisfacer la anteriormente mencionada corporación de derecho público.

Finalmente, remite a un futuro reglamento la determinación de la estructura y los órganos de la corporación a los que se refiere esta disposición, así como el régimen de aportación, por parte de los registradores integrados en esta, de las cuotas necesarias para su adecuado sostenimiento, sobre el principio de distribución de los gastos entre los registradores, en proporción al número de operaciones registrales que efectúen.

2. Las dudas de constitucionalidad y estatutariedad expresadas en la solicitud del Gobierno se sustentan en la posible vulneración de las competencias de la Generalitat en materia de Registro Civil (art. 147.3 EAC). Concretamente, aunque admite que, de acuerdo con el artículo 149.1.8 CE corresponde en exclusiva al Estado definir los requerimientos y los parámetros de seguridad e interoperabilidad de los sistemas y aplicaciones informáticas necesarios a fin de posibilitar la operativa del correcto funcionamiento del Registro Civil, el Gobierno de la Generalitat considera que la uniformidad del sistema informático y la centralización de los procesos para su definición y posterior contratación comporta un desconocimiento de las competencias de la Generalitat, respecto a la efectiva provisión de los medios materiales necesarios para el ejercicio de las funciones registrales.

Esto anterior lo fundamenta en el hecho que «de acuerdo con el art. 147.3 EAC corresponde a la Generalitat de Cataluña, en ejercicio de sus competencias ejecutivas sobre el Registro Civil, la configuración, la implantación y el mantenimiento de los sistemas informáticos y, en consecuencia, su contratación, sin perjuicio de la necesaria coordinación y homologación que debe reconocerse al Estado a los efectos de garantizar la compatibilidad e interoperabilidad de los sistemas».

En síntesis, considera que el establecimiento de mecanismos y sistemas de relación que hagan posible la información recíproca, la homogeneidad técnica de determinados aspectos y la integración de la diversidad de las partes o subsistemas en el conjunto, con el fin de evitar contradicciones y reducir disfunciones, no puede comportar que las comunidades autónomas se vean desapoderadas del ejercicio de las funciones que las corresponden. Por estas razones, y a falta de una especial justificación en este caso, la regulación de la Ley estatal resultaría inconstitucional.

Los diputados solicitantes, por su parte, no argumentan en su escrito las razones por las cuales las disposiciones adicionales objeto de petición, y en particular la vigesimocuarta, podrían vulnerar el artículo 147.3 EAC, sino que se limitan a reproducir la redacción del mencionado precepto estatutario.

3. Una vez expuestos el contenido del precepto solicitado y las dudas de constitucionalidad y estatutariedad invocadas por ambas solicitudes, procederemos a encuadrarlo en el título competencial correspondiente, de acuerdo con su contenido y finalidad. En este punto, la disposición final primera de la Ley examinada declara que la disposición adicional vigesimocuarta (como el resto de disposiciones relativas al Registro Civil) se dictan al amparo del artículo 149.1.8 CE, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de ordenación de los registros e instrumentos públicos. Por su parte, el Gobierno y los diputados del Parlamento no cuestionan que la materia regulada se ubique, efectivamente, en este ámbito competencial, sino que, como hemos visto, centran las dudas en torno a la delimitación y el alcance de este título estatal, en relación a la competencia ejecutiva que, en materia de Registro Civil, el artículo 147.3 EAC atribuye a la Generalitat de Cataluña. Sin embargo, hay que hacer notar también que la solicitud gubernamental, al fundamentarlo, reproduce literalmente la formulación que el propio Estatuto (art. 104.c) utiliza al referirse a la configuración, la implantación y el mantenimiento de los sistemas informáticos en sede de medios materiales de la Administración de justicia.

Desde el punto de vista de la orden constitucional de distribución de competencias, las consecuencias que se derivan del contenido y la finalidad de esta disposición adicional son claras: la definición del sistema informático que debe sustentar el Registro Civil y el establecimiento del control de los niveles de seguridad de los sistemas de información y aplicaciones que lo sirven se encuadra, de forma natural, en la materia ordenación de los registros públicos.

4. Determinado el ámbito material en el que se sitúa la disposición adicional vigesimocuarta, ahora hay que exponer brevemente su régimen competencial con el fin de poder emitir nuestra opinión sobre la legitimidad constitucional y estatutaria del precepto cuestionado en la petición a la que damos respuesta en el presente Dictamen.

El artículo 149.1.8 CE, en una redacción ciertamente tortuosa (ya que la configura como una excepción a la excepción que reconoce competencia legislativa a las comunidades autónomas con derecho civil propio), reserva, en todo caso, al Estado la competencia exclusiva sobre la «ordenación de los registros e instrumentos públicos».

Con respecto al significado constitucional del término «ordenación», entendemos que es un concepto genérico que presupone la legislación reguladora en la que se incluye, obviamente, la forma como se organiza el Registro, la determinación de quien se encarga y las condiciones que se deben reunir para asumir dichas funciones. Es en este sentido que la jurisprudencia constitucional ha afirmado que la facultad genérica de «ordenación» comporta todo lo relativo a la normativa reguladora de los registros públicos, bien sean normas legales o de carácter reglamentario (STC 97/1989, de 30 de mayo, FJ 2).

En esta regulación, como el propio Tribunal Constitucional ha señalado, «necesariamente ha de incluirse qué órgano u órganos han de ejercer la función registral; de no entenderse así la competencia estatal exclusiva en la materia quedaría vacía de contenido (STC 97/1989)» (STC 56/1990, de 29 de marzo, FJ 31).

Por otra parte, ya desde las primeras sentencias (SSTC 71/1983, de 29 de julio, FJ 2; 72/1983, de 29 de julio, FJ 8, y 103/1999, FJ 3), el propio Tribunal se ha decantado también por una concepción de este título competencial estatal que se basa en el criterio de la determinación material, es decir, el de la materia que es objeto del registro.

Concretamente, sobre la base de una interpretación sistemática del artículo 149.1.8 CE que ubica la competencia sobre registros públicos en la esfera de la «legislación civil», ha afirmado que «los Registros a que se refiere el art. 149.1.8 de la Constitución son los referentes fundamentalmente a materias de derecho privado como se infiere de su contexto y no a otros Registros que […] aunque tengan repercusiones en ese campo del Derecho, tienen por objeto materias ajenas a él» (STC 4/2014, de 16 de enero de 2014, FJ 3). En este sentido, el criterio de la determinación material ha permitido al alto tribunal ubicar «el registro mercantil en el título competencial contenido en el art. 149.1.6 CE en materia de legislación mercantil (STC 72/1983, de 29 de julio, FJ 8), y lo mismo hicimos con el Registro de Marcas, en cuyo caso la materia a considerar es la de propiedad industrial, ex art. 149.1.9 CE (STC 103/1999, de 3 de junio, FJ 3)» (ibídem).

De todo lo anterior resulta, pues, que la reserva estatal que contiene el artículo 149.1.8 CE se circunscribe a la normativa reguladora de aquellos registros públicos que tienen por objeto la constancia registral de actos, hechos o instituciones propias del derecho privado, más concretamente del civil. Es decir los registros —por contraposición a los administrativos— denominados jurídicos, que se organizan al amparo de principios de derecho sustantivo y conceptos jurídico-materiales y que se encargan a funcionarios independientes en su labor de calificación, entendida como control de legalidad del acto o negocio inscribible. Entre estos se incluye, sin ningún tipo de duda, el Registro Civil.

Precisamente, sobre el Registro Civil, en la ordenación hasta ahora vigente, el Tribunal Constitucional ya había afirmado que «[l]a circunstancia de que la función registral civil fuera encomendada cuando se creó esta institución en nuestro Derecho —Ley de 17 de junio de 1870—, por razones que ahora es innecesario exponer, a los órganos judiciales, no convierten automáticamente aquella función en jurisdiccional. El Registro Civil, pese a estar encomendada su llevanza a órganos judiciales, no es función jurisdiccional, sino registral» (STC 56/1990, de 29 de marzo, FJ 31). Y más adelante aclara también que los jueces en esta función no actúan como órganos jurisdiccionales, sino como registradores o encargados del Registro.

La naturaleza estatal de la competencia para la ordenación del Registro Civil no excluye, sin embargo, que las comunidades autónomas, que, como Cataluña, hayan asumido competencias ejecutivas en este ámbito material, puedan participar en la organización e implantación del Registro. De hecho, para el sistema que pretendía implantar la Ley 20/2011, del cual, sin embargo, ahora se aparta de forma esencial la Ley que estamos dictaminando, preveía la participación autonómica en la disposición adicional primera, en relación con la ubicación y la dotación de las oficinas generales; en la disposición adicional segunda, punto 2, respecto al nombramiento de los encargados de las oficinas generales, y en la disposición adicional sexta, relativa al establecimiento de los mecanismos de coordinación necesarios con el fin de proporcionar los servicios de acceso a los sistemas del Registro Civil, apoyo microinformático, formación y atención a los usuarios.

Específicamente para Cataluña, el artículo 147.3 EAC dispone que «[c]orresponde a la Generalitat, en el marco de la regulación general, la competencia ejecutiva en materia de Registro Civil […]». Esta competencia incluye —según expresa el mismo precepto— el nombramiento de sus encargados, interinos y sustitutos; el ejercicio con relación a estos de la función disciplinaria, y también, por lo que respecta específicamente a las dudas planteadas por las solicitudes, la provisión de los medios humanos y materiales necesarios para el ejercicio de las funciones.

Hay que observar que la delimitación competencial hecha por el artículo 147.3 EAC presenta, en lo que se refiere a la provisión de los medios humanos y materiales, un cierto parecido con el artículo 104 del propio Estatuto de autonomía, que atribuye a la Generalitat los medios materiales de la Administración de justicia en Cataluña. Parecido que se podría explicar por el hecho de que, en la legislación registral vigente cuando se redactó el nuevo Estatuto, la organización del Registro Civil pivotaba sobre un modelo judicializado (que, por otra parte, es lo que ha regido desde su creación, de eso ya hace 144 años).

Es decir, la referencia que el artículo 147.3 EAC hace a los medios materiales —que, por cierto, no aparece en el apartado 1 en relación con los registros de la propiedad, mercantiles y de bienes muebles— encaja mejor en un sistema que ha tenido casi un siglo y medio de vigencia y que se ha caracterizado, como decíamos, por el hecho de que los encargados del Registro Civil han sido jueces o magistrados y por la consiguiente integración en la estructura y la organización de los tribunales de justicia, aunque no fuera una función jurisdiccional.

Fue la vinculación que entonces había entre el Registro Civil y la Administración de justicia la que hizo, según hemos visto al exponer el contexto normativo, que la Generalitat participara mediante un convenio bilateral (con una importante dotación económica destinada a proveer de conectividad y de equipamiento informático a los juzgados de paz de Cataluña y la implantación de la aplicación informática Inforeg, entre otros conceptos) en el proceso de integración de las tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC) en los registros civiles y los juzgados de paz de Cataluña, en el marco del programa «Registro civil en línea».

5. Llegados a este punto, ya podemos proceder a responder las dudas de carácter competencial que ambas solicitudes han formulado y que se centran en la disposición adicional vigesimocuarta que, tal como ha quedado expuesto con más detalle al inicio de este fundamento, establece la uniformidad de los sistemas y aplicaciones informáticas en las oficinas del Registro Civil.

La disposición adicional vigesimocuarta se refiere a una innominada corporación de derecho público, en la que se integran los propios registradores y que, como hemos visto, debe ser la encargada de llevar a cabo la contratación del sistema informático, así como su posterior gestión, mantenimiento y actualización. Con esta finalidad, adscribe los aranceles que perciben los registradores —que, visto el carácter gratuito con que se configura el Registro Civil, necesariamente tienen que provenir de la actividad registral mercantil— a la cobertura directa de los gastos que deriven de la creación y gestión de la corporación, como parte de los gastos generales de funcionamiento y conservación de las oficinas.

El Gobierno de la Generalitat considera que la uniformidad del sistema informático y la centralización de los procesos para su definición y posterior contratación vulneran la competencia ejecutiva que el artículo 147.3 EAC reconoce a la Generalitat de Cataluña en relación con la provisión de los medios materiales en materia de Registro Civil, que incluiría, según su opinión, y según ya ha quedado dicho, «la configuración, implantación y mantenimiento de los sistemas informáticos y, en consecuencia, su contratación, sin perjuicio de la necesaria coordinación y homologación que debe reconocerse al Estado a los efectos de garantizar la compatibilidad e interoperabilidad de los sistemas».

Por otra parte, la solicitud parlamentaria también sostiene la posible vulneración de las competencias del artículo 147.3 EAC.

Dejando de lado, de momento, las dudas de constitucionalidad que, para los diputados solicitantes, plantea la regulación que la Ley 18/2014 hace del Registro Civil en relación con el derecho a la intimidad, desde la perspectiva competencial ninguna de las peticiones discute la legitimidad constitucional de la nueva ordenación registral civil. Así, el Estado podía, como efectivamente ha hecho, pasar de un sistema integrado en la estructura y organización de los tribunales de justicia a otro que sigue el modelo de los registros de la propiedad y mercantiles, que encarga la administración del Registro Civil a estos últimos; y esto es así porque de acuerdo con la doctrina jurisprudencial citada al examinar las cuestiones competenciales, el Estado puede determinar, entre otros aspectos, cuál ha de ser el órgano que ha de ejercer la función registral (STC 56/1990, de 29 de marzo, FJ 31).

Se trata de un sistema o nuevo modelo de organización del Registro que, tal como lo prevé la Ley que estamos examinando, comporta que tanto los medios personales como los materiales irán a cargo de los registradores, los cuales tienen que financiar la corporación que se crea, incluyendo, obviamente, los gastos que en estas oficinas registrales genere el sistema y la aplicación informáticos. Es decir, aunque el Estado no asume como propia la competencia sobre la provisión de medios materiales, el establecimiento de este nuevo modelo organizativo de gestión del Registro Civil en manos de los registradores y la propia configuración del sistema absorben, en la práctica, las funciones ejecutivas que hasta ahora ejercía la Generalitat, porque quedan subsumidas en la nueva ordenación y gestión de la Oficina del Registro Civil y Mercantil.

Eso quiere decir que, a pesar de que el artículo 147.3 EAC atribuye a la Generalitat la competencia ejecutiva sobre la provisión de los medios humanos y materiales para el ejercicio de las funciones en materia de Registro Civil, la nueva estructura de la ordenación registral civil que la nueva Ley pretende implantar hace innecesario que la Generalitat deba soportar el coste económico de la organización y gestión de este Registro. En efecto, es la referida corporación de derecho público (que, recordémoslo, se financia a través de los aranceles de los registradores) la que, por lo que respecta específicamente al sistema informático único y a las aplicaciones, que es lo que aquí nos ocupa, se debe hacer cargo de los gastos derivados de su contratación, creación, mantenimiento y gestión.

En fin, se trata de una reordenación que bajo la denominación «Oficina del Registro Civil y Mercantil», a grandes rasgos, adopta el modelo tradicional de los registros de la propiedad y mercantiles, configurándose como una oficina pública (desvinculada de la Administración de justicia), que está regida por un registrador que tiene el carácter de funcionario público (art. 274.2 LH y 13.3 RRM) el cual —es importante destacarlo— es quien organiza de forma autónoma los recursos materiales y humanos necesarios para la prestación de este servicio (art. 558 y 559 RH).

Esto en ningún caso se puede verse alterado por el hecho de que la disposición adicional quinta de la nueva Ley del Registro Civil haya previsto que los juzgados de paz sean uno de los lugares donde los ciudadanos pueden presentar las solicitudes de inscripción y la documentación requerida. Esta es una previsión (que, por cierto, el art. 20.3 LRC también reconoce para los ayuntamientos) que no implica que los juzgados de paz tengan atribuidas funciones registrales ni, menos aún, que se integren en el núcleo de la organización registral civil, de manera que la uniformidad de los sistemas y aplicaciones informáticos ahora no les afecta.

Por último, hay que hacer un breve apunte sobre la anunciada ulterior reforma del modelo del Registro Civil a través de la presentación de enmiendas al Proyecto de ley de medidas de reforma administrativa en el ámbito de la Administración de justicia y del Registro Civil que se está tramitando en el Congreso de los Diputados. De acuerdo con la presentación que hizo el ministro de Justicia con ocasión del debate a la totalidad de la iniciativa en el Congreso (DSCD núm. 248, de 11 de diciembre de 2014), los cambios comprenderían la sustitución de la corporación de derecho público por el colegio de registradores en su actuación sobre el Registro Civil y una nueva organización con una serie de oficinas colaboradoras que podrían ser los juzgados de paz, entre otros. Esto anterior no afecta, sin embargo, a nuestro pronunciamiento, en la medida en que se trata de un planteamiento de futuro que todavía no tiene una configuración normativa definitiva.

Así, pues, mientras se mantenga esta concreta ordenación del Registro Civil, resta inoperativa la previsión del artículo 147.3 EAC, relativa a la competencia ejecutiva sobre la provisión, para la Generalitat de Cataluña, de los medios humanos y materiales necesarios para el ejercicio de las funciones registrales en el ámbito del Registro Civil. Y esto es así porque el contenido y alcance de las competencias ejecutivas de la Generalitat de Cataluña queda limitado a lo que eventualmente resulte de la normativa del Estado que hay que ejecutar. Y, aunque el legislador estatal podía haber optado por un modelo de gestión del Registro Civil que tuviera en cuenta las competencias autonómicas, entendemos que el establecimiento de esta nueva ordenación del registro y las atribuciones al órgano que ejerce la función registral puede encontrar amparo en la competencia sobre ordenación de los registros del artículo 149.1.8 CE.

Por todo ello, la disposición adicional vigesimocuarta de la Ley 18/2014 no vulnera el artículo 147.3 EAC relativo a la competencia ejecutiva de la Generalitat sobre la provisión de los medios materiales necesarios para el ejercicio por parte de los encargados del Registro Civil, de sus funciones.

En consecuencia, y por conexión con esta disposición, tampoco es contrario a la Constitución ni al Estatuto de autonomía el apartado 8 de la disposición final primera que contiene el título competencial en el que esta encuentra amparo.

6. Examinaremos a continuación los reproches de inconstitucionalidad planteados por la petición de los diputados respecto al hecho de que las disposiciones de la Ley 18/2014 destinadas a la regulación del Registro Civil podrían afectar al derecho a la intimidad, pero que, al formular específicamente las razones que suscitan estas dudas, los propios solicitantes circunscriben a la disposición adicional vigesimoprimera. En cuanto a esta disposición, sostienen que, al apartar de la administración pública su gestión y traspasar a los operadores privados datos sensibles de los ciudadanos, supone una privatización encubierta del Registro Civil que afecta directamente el derecho a la intimidad de las personas reconocido en el artículo 18.1 CE. A partir de aquí, concluyen que, visto que la Ley 18/2014 es una ley ordinaria, «no puede alterar el régimen general del derecho a la intimidad ni sus elementos esenciales, por lo cual la medida establecida en la Ley podría vulnerar el artículo 18.1 CE».

Del anterior planteamiento resulta que las dudas suscitadas en relación con el derecho fundamental a la intimidad son de dos tipos: una se refiere a la insuficiencia del rango normativo de la norma dictaminada y la otra es de cariz sustantivo, y consiste en el hecho de que las disposiciones cuestionadas vulnerarían directamente el mencionado derecho fundamental.

A) Los diputados solicitantes alegan que la especial trascendencia en orden al derecho fundamental de la intimidad que comporta este cambio de modelo requería que tuviera el rango de ley orgánica. Eso nos lleva a examinar si ha habido vulneración del artículo 81 CE (aunque no haya sido alegado expresamente) en relación con el artículo 18 de la misma norma fundamental. De acuerdo con una jurisprudencia constitucional claramente consolidada, el legislador constituyente ha configurado la ley orgánica (art. 81 CE) de una manera restrictiva y excepcional, sobre la base que es también excepcional la exigencia de la mayoría absoluta enfrente de la mayoría simple en la votación y decisión parlamentaria (SSTC 160/1987, de 27 de octubre, FJ 2, y 127/1994, de 5 de mayo, FJ 3.A). Esto justifica que solo deban tener naturaleza orgánica las materias que la Constitución prevé expresamente, entre las cuales el artículo 81.1 CE cita, en primer lugar, las relativas «al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas», donde se incluyen, sin ningún tipo de duda, los derechos fundamentales a la intimidad y a la protección de datos o habeas data (art. 18.1 y 4 CE).

Por lo que respecta al alcance de estos dos derechos, conviene retener que el Tribunal Constitucional ha diferenciado el derecho fundamental a la protección de datos del derecho a la intimidad del artículo 18.1 CE —con el cual comparte el objetivo de ofrecer una eficaz protección constitucional de la vida privada personal y familiar— diciendo que:

«el objeto de protección del derecho fundamental a la protección de datos no se reduce sólo a los datos íntimos de la persona, sino a cualquier tipo de dato personal, sea o no íntimo, cuyo conocimiento o empleo por terceros pueda afectar a sus derechos, sean o no fundamentales, porque su objeto no es sólo la intimidad individual, que para ello está la protección que el art. 18.1 CE otorga, sino los datos de carácter personal. Por consiguiente, también alcanza a aquellos datos personales públicos, que por el hecho de serlo, de ser accesibles al conocimiento de cualquiera, no escapan al poder de disposición del afectado porque así lo garantiza su derecho a la protección de datos.» (STC 292/2000, de 30 de noviembre, FJ 6, reproducida en la STC 199/2013, de 5 de diciembre, FJ 10)

De acuerdo con esta interpretación jurisprudencial, conviene recordar que el cambio en la gestión del Registro Civil pretendido por la Ley 18/2014 evidencia que, más allá de lo que invocan los solicitantes, prima facie el derecho fundamental más especialmente concernido es el derecho al habeas data (art. 18.4 CE) que, como tal, habilita al titular a la autodeterminación informativa sobre sus datos personales.

Volviendo al ámbito objetivo que determina la necesidad de ley orgánica, hay que tener presente que el Tribunal Constitucional ha limitado el alcance de estas leyes «a los aspectos esenciales, el desarrollo directo del derecho fundamental considerado en abstracto o “en cuanto a tal”, en tanto que se atribuye la regulación de la “materia” sobre la que se proyecta el derecho al legislador ordinario» (STC 173/1998, de 23 de julio, FJ 7). Esta misma jurisprudencia, a pesar de admitir que no siempre resulta fácil diferenciar entre la regulación de los aspectos esenciales del derecho y su desarrollo directo, ha establecido que no basta con el hecho de que la regulación afecte de alguna manera al ejercicio de un derecho fundamental para considerarla necesariamente un desarrollo de este derecho y, consecuentemente, deba adoptar la forma de ley orgánica.

En el supuesto que nos ocupa, es del todo evidente que el hecho de que el Registro Civil se encomiende a los registradores de la propiedad y mercantiles (disp. ad. vigesimoprimera) no constituye un elemento definidor o necesario del derecho a la intimidad o a la protección de datos. Es más, ni siquiera se puede decir que esta escueta regulación afecte a los mencionados derechos fundamentales del artículo 18 CE, de manera que no se dan los requisitos que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional antes mencionada, determinan que es necesario rango de ley orgánica.

Por esta razón debemos concluir que la mencionada disposición adicional vigesimoprimera no vulnera el artículo 81 CE.

B) Dicho esto, y visto que la motivación de la petición de los parlamentarios alude al hecho de que la regulación de la disposición adicional vigesimoprimera infringe el artículo 18.1 CE porque traspasa a operadores privados datos sensibles de los ciudadanos, analizaremos, muy brevemente, si este cambio en el sujeto titular del Registro Civil vulnera el derecho a la intimidad personal y familiar. Asimismo, nos referiremos también a si se puede ver afectado el derecho a la protección de datos previsto en el artículo 18.4 CE.

Sobre esta cuestión hemos de empezar afirmando que resulta irrelevante que el Registro Civil esté a cargo de un juez, como hasta ahora, o de un registrador mercantil, como se pretende con la regulación que es objeto de nuestro análisis. La posible intromisión ilegítima en el caso que nos ocupa y, por lo tanto, aquello que, en su caso, podría afectar al derecho al habeas data (art. 18.4 CE) y el derecho a la intimidad (art. 18.1 CE) podría derivar, por una parte, de la manera como se tratan los datos en la gestión del Registro y, por otra, vinculado a lo anterior, del hecho que las medidas de protección que prevé la ley se apliquen incorrectamente. Es en este sentido que la jurisprudencia constitucional ha podido afirmar que «si aquellas operaciones con los datos personales de una persona no se realizan con estricta observancia de las normas que lo regulan, se vulnera el derecho a la protección de datos, pues se le imponen límites constitucionalmente ilegítimos, ya sea a su contenido o al ejercicio del haz de facultades que lo componen» (STC 292/2000, de 30 de noviembre, FJ 11).

Por otra parte, no podemos olvidar que una de las notas esenciales del Registro Civil es la publicidad, aunque, cuando se refiere a una persona diferente del solicitante, se restringe a la existencia de un interés legítimo (art. 15.3 LRC). Por lo tanto, corresponderá al encargado del Registro, sea juez, registrador o cualquier otro funcionario, determinar si concurre o no aquel interés y velar por el cumplimiento, en su ámbito de responsabilidad, de las normas que tutelan los derechos fundamentales, entre los cuales los derechos al habeas data y a la intimidad reconocidos en el artículo 18 CE. Mediante este control, el registrador se convierte, precisamente, en garante del derecho fundamental de los particulares a la intimidad, pero en ningún caso, insistimos, el mero cambio en la administración del Registro puede suponer, por él mismo, una vulneración del derecho mencionado.

Es decir, el hecho de que los datos sean gestionados por el sector público o por el privado es irrelevante a los efectos de su análisis de constitucionalidad porque el respeto a los derechos y a las libertades vincula tanto a los poderes públicos como a los particulares (art. 9.1 CE). En este sentido, solo hay que recordar que la Ley 15/1999, de 13 de diciembre, de protección de datos de carácter personal, después de establecer que tiene como objeto, en lo que afecta a esta materia, las libertades públicas y los derechos fundamentales de las personas físicas, especialmente su honor e intimidad personal y familiar (art. 1), dispone que es de aplicación a cualquier modalidad de uso posterior de estos datos «por los sectores público y privado» (art. 2).

Pero es que, en el presente caso, ni siquiera se puede decir que el Registro Civil, ahora integrado como «Oficinas del Registro Civil y Mercantil», quede confiado a un operador privado, ya que —dejando a un lado el debate doctrinal sobre si las oficinas del Registro de la Propiedad y Mercantil forman parte integrante de la Administración— lo cierto es que dependen del Ministerio de Justicia (art. 259 LH) a través de la Dirección General de los Registros y del Notariado y que el registrador es un funcionario público (art. 274 LH), sometido al mismo régimen de incompatibilidades que se aplica al resto de funcionarios (art. 2.1.e de la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de incompatibilidades del personal al servicio de las administraciones públicas). Así, pues, resulta incuestionable la naturaleza pública de la función que desarrollan estas oficinas, que tampoco se ve alterada por el hecho de que los empleados que trabajan en ellas estén sometidos a una relación laboral que los vincula al registrador. Por otra parte, hay que recordar que, ya ahora, en los registros públicos de naturaleza patrimonial (como son el de la Propiedad o el Mercantil) constan datos personales de los titulares —piénsese en la anotación de causas de incapacidad, el domicilio, el estado civil o el régimen económico matrimonial— cuyo buen uso y gestión es responsabilidad de los registradores.

Así pues, la nueva ordenación del Registro Civil (que ha pasado de un sistema judicializado a otro que se encarga a los registradores mercantiles), por sí sola, no implica ninguna afectación de la garantía de privacidad de los datos que contiene. Esta afirmación se ve todavía más reforzada con la nueva regulación que incorpora la disposición adicional vigesimocuarta cuando, en relación con el cumplimiento de los niveles máximos de seguridad del sistema y aplicación informáticos, se remite, precisamente, a los requisitos establecidos por la Ley orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, a los esquemas nacionales de seguridad e interoperabilidad y otras normativas de seguridad. Es en este contexto que, además, el artículo 11.e LRC reconoce el derecho a la intimidad en relación con los datos del Registro especialmente protegidos y los somete a un régimen de publicidad y acceso restringidos (arts. 83 y 84 LRC).

Por todo lo que se acaba de exponer, debemos concluir que la disposición adicional vigesimoprimera de la Ley 18/2014 no vulnera el artículo 18.1 y .4 CE.

 

Vistos los razonamientos contenidos en los fundamentos jurídicos precedentes, formulamos las siguientes

 

CONCLUSIONES

Primera. El artículo 4 y, por conexión, el anexo I de la Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia, son contrarios a la Constitución porque no encuentran amparo en el artículo 149.1.13 CE.

Adoptada por mayoría.

 

Segunda. El artículo 5 y el artículo 7, apartado dos, de la Ley 18/2014, este último en la modificación que efectúa del artículo 5, apartado 5, de la Ley 1/2004, de 21 de diciembre, de horarios comerciales, vulneran las competencias de la Generalitat previstas en el artículo 121.1 EAC y no encuentran amparo en el artículo 149.1.13 CE.

Adoptada por mayoría.

 

Tercera. El artículo 6 de la Ley 18/2014, en la nueva redacción que da al artículo 6 de la Ley 7/1996, de 15 de enero, de ordenación del comercio minorista y, en concreto, a sus apartados 2 y 3 y al párrafo segundo del apartado 4, respecto a la remisión a la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, vulnera las competencias de la Generalitat previstas en el artículo 121.1 EAC y no encuentra amparo en el artículo 149.1.13 CE. Asimismo, en la nueva redacción que da al apartado 5 del mismo artículo 6 de la Ley 7/1996, vulnera también el artículo 159 EAC y no encuentra amparo en el artículo 149.1.18 CE.

Adoptada por unanimidad.

 

Cuarta. El artículo 71, apartado 2, en los términos que se indican en el fundamento jurídico 3.4.A, y apartado 3, de la Ley 18/2014, vulnera las competencias de la Generalitat previstas en el artículo 133.1 EAC y no encuentra amparo en el artículo 149.1.25 CE.

Adoptada por unanimidad.

 

Quinta. Los artículos 72 y 73 de la Ley 18/2014 vulneran las competencias de la Generalitat previstas en los artículos 133.1 y 114.3 EAC y no encuentran amparo en el artículo 149.1.25 CE.

Adoptada por unanimidad.

 

Sexta. El artículo 92, apartado 3, en el segundo inciso «[c]orresponden a este órgano directivo las decisiones, resoluciones o acuerdos relativos a las materias competencia del fichero», y apartado 4; el artículo 98, apartado 5; el artículo 101, en los términos y con el alcance indicados en el FJ 4.2.B.b; el artículo 102, y la disposición final segunda, apartado 4, en el inciso final «así como para la habilitación de los formularios y modelos necesarios para su desarrollo», de la Ley 18/2014 vulneran las competencias de la Generalitat previstas en los artículos 152.2 EAC y 170.1 EAC y no encuentran amparo en el artículo 149.1.7 y .13 CE.

Adoptada por unanimidad.

 

Séptima. El artículo 114, apartado 7, de la Ley 18/2014, en la modificación que efectúa de la letra h del artículo 13 de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de empleo, vulnera las competencias de la Generalitat previstas en los artículos 152.2, 170.1 y 114.4 y .5 EAC y no encuentran amparo en el artículo 149.1.7 y .13 CE.

Adoptada por unanimidad.

 

Octava. Los artículos 116, apartado dos, y 117, apartado dos, de la Ley 18/2014, en la modificación que realizan del artículo 2, apartado 4, de la Ley 14/1994, de 1 de junio, por la que se regulan las empresas de trabajo temporal, y del artículo 21 bis, apartado 2, de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de empleo, respectivamente, vulneran las competencias de la Generalitat previstas en el artículo 170.1 EAC y no encuentran amparo en el artículo 149.1.7 CE.

Adoptada por unanimidad.

 

Novena. La disposición final primera, apartados 1 a 3 y 5 a 8, de la Ley 18/2014, por lo que respecta a la habilitación competencial de los preceptos que figuran en las conclusiones anteriores de este Dictamen, vulnera las competencias de la Generalitat.

Adoptada por unanimidad.

 

Décima. La disposición final segunda, apartados 3 y 6, de la Ley 18/2014 vulnera las competencias de la Generalitat previstas en el artículo 133.1 y .4 EAC y no encuentra amparo en el artículo 149.1.25 CE.

Adoptada por mayoría.

 

Undécima. La disposición final segunda, apartado 7, de la Ley 18/2014 vulnera las competencias de la Generalitat previstas en el artículo 133.1 EAC y el artículo 189.1 y .2 EAC y no encuentra amparo en el artículo 149.1.25 CE.

Adoptada por unanimidad.

 

Duodécima. El resto de los preceptos examinados de la Ley 18/2014 no vulneran la Constitución ni el Estatuto.

Adoptada por unanimidad.

 

Este es nuestro Dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el Palau Centelles en la fecha indicada en el encabezamiento.

 

Barcelona, 18 de diciembre de 2014

 

Àlex Bas Vilafranca

Consejero secretario

 

Joan Egea Fernàndez

Presidente

 

Amunt